描述
开 本: 16开纸 张: 胶版纸包 装: 平装-胶订是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787520114400
内容简介
本书以“大国治霾之城市责任”为主题，紧密围绕国家加强环境治理和加快发展转型的战略要求，共设计了总报告、综合篇、经济篇、能源篇、交通篇、建设篇、管理篇、经验篇八大篇章，分专题深入讨论了当前雾霾治理所面临的一些重点和难点问题，对全国重点地区主要城市采取的治理措施进行总结，系统评价中国城市健康发展状况，分析研究城市雾霾治理取得的成效及面临的主要问题，提出强化雾霾治理、加强环境保护、促进城市健康发展的总体思路和对策建议。
目 录
雾霾治理的经济学分析（代序）【潘家华】／001
Ⅰ 总报告
1 大国治霾之城市责任——行动、挑战与对策【总报告编写组】／001
一 雾霾的概念、成因及危害／002
二 我国雾霾治理的主要措施／010
三 治理成效与发展态势／021
四 面临的问题与挑战／034
五 推进雾霾治理的对策建议／037
Ⅱ 综合篇
2 2016年中国城市健康发展评价【武占云 单菁菁 付 瑾】／042
3 京津冀雾霾协同治理的措施、成效、问题与对策【杜雯翠】／076
Ⅲ 经济篇
4 空间视角下工业结构对雾霾影响的研究【常瑞祥 安树伟】／093
5 雾霾治理需要经济学理性【潘家华 王 维】／112
Ⅳ 能源篇
6 能源结构调整、生态恢复与雾霾治理【刘 强】／126
7 煤炭消费与雾霾污染【苏红键】／140
8 中国清洁能源供热采暖现状分析【娄 伟】／151
Ⅴ 交通篇
9 城市交通与灰霾治理【彭仲仁 王占永 李 超 高 雅 路庆昌 曹 蓉】／166
10 机动车管控与雾霾的协同治理【李红玉】／185
11 雾霾治理与新能源汽车的发展【黄顺江】／196
12 共享交通发展的现状、问题与对策【孟雨岩】／216
Ⅵ 建设篇
13 从城市风环境评估到“呼吸城市”规划与设计——以京、 港为例的实践
【任 超 房小怡 程 宸 刘姝宇 邢 佩 张 硕 刘勇洪】／239
14 生活领域的雾霾治理【李国庆】／283
Ⅶ 管理篇
15 中国雾霾监测能力建设进展与提升策略【丛晓男】／294
16 浅论中国雾霾治理与法制建设【刘 哲 冯相昭】／308
17 雾霾的成因及治理对策探讨【罗 勇】／318
Ⅷ 经验篇
18 日本大气污染治理经验【冈崎雄太 李国庆 译】／327
19 美国大气污染治理经验【单菁菁 付 瑾】／341
Ⅸ 大事记
20 中国城市发展大事记【耿 冰 付 瑾 执笔】／356
Abstract／368
Contents／371
前 言
雾霾治理的经济学分析（代序）
潘家华
雾霾问题，举世关注。历史上发达国家城市曾经或“雾罩”或“烟锁”；今天的中国，“雾霾”挥之不去。
在2017年冬季“达沃斯世界经济论坛”上，有一位国内知名经济学者做了一个专题演讲叫“雾霾经济学”。其观点非常明确，就是治霾不能够影响经济增长，空气污染是发展中出现的问题，需要通过发展来解决。如果为治霾而打压经济增长，经济上不去，得不偿失。这是发展经济学的视角，有道理。但是，发展经济的目的是什么？蓝天也是幸福。所以，这一“雾霾经济学”似乎强调树木而忽略森林。
如何全面、科学、客观、准确认识雾霾治理的经济学问题？早在20世纪20年代，庇古的福利经济学将污染视为在市场运作中得不到体现或纠正的福利损失。因而，初或基本的经济学分析，认为雾霾无非是一个外部性的问题。这方面研究很多，主要包括两个方面：一是对人的健康影响，二是对其他生产行业经济活动或产出的影响。大气污染影响人的身体健康，导致疾病、引发死亡。因而，污染对健康的不利影响的外部性问题很简单，看雾霾对人的健康影响有多大、多严重。然后，根据支付意愿、疾病耽搁工作的时间、引发死亡而损失的劳动时间的人数、收入损失等进行估算，就可以匡算出雾霾污染对健康的经济损失。这方面的研究比较多，如清华大学、世界银行、世界卫生组织等。多数认为雾霾导致国民经济的损失较大，数字很惊人。例如，亚洲开发银行与清华大学2013年的《中华人民共和国国家环境分析》表明，中国空气污染每年造成的经济损失，基于疾病成本估算相当于国内生产总值的1.2%，基于支付意愿估算则高达3.8%。
这是外部性问题之一。第二个外部性问题就是对产业的影响，产业正常的经济活动对产业的各种不利影响。例如，北京大学环境科学与工程学院的一份研究报告显示，2013年1月的雾霾事件造成全国交通和健康的直接经济损失保守估计有230亿元，民航航班延误导致直接经济损失为2.7亿元，高速封路导致的收费损失近1.88亿元，雾霾事件导致的急/门诊疾病成本达226亿元。雾霾时大量颗粒物悬浮于空气中，而植物可以吸附空气中尘埃，这使植物负荷过重。同时雾霾天气造成日照时间缩短，农作物无法得到充足阳光进行光合作用，使农作物生长缓慢，产量减少。联合国环境规划署预估，到2030年，全球由于地面臭氧污染造成的大豆、玉米、小麦等作物的损失可达每年170亿～350亿美元。雾霾会影响一些行业的生产经营活动，以光伏产业为例，据中科院上海微系统所的光伏系统实证研究平台数据，雾霾让太阳能光伏发电量大为减少。2013年12月4日，晴天，系统显示光伏系统的日发电有效小时数为2.79小时；12月6日，重度污染，PM2.5超过600，其日发电有效小时数仅为0.7小时，降低了约80%。
雾霾既有市场失灵的问题，也有市场理性的反应。市场理性的反应主要表现在诱发和产生了大量的应对雾霾的产业，比如空气净化器、口罩、新风系统等。以上“反应”，表面上看起来对经济有促进作用，但实际上应该是中性或者是负面的。这是因为，空气净化器、口罩只是防范，并不治理，如果没有雾霾，这些根本不需要。更重要的是，生产这些产品还增加排放，加重雾霾，可能形成恶性循环。但是我们必须看到另外一种反应，是正面的、根本上的。例如京津冀协同，要疏解北京、天津的资源，要淘汰、去除河北的高污染、高排放产业。由于利益羁绊，除了强制手段，其他的例如市场激励或理性或说服，几乎对于优势地区的优势资源的疏解效果并不明显。正是因为雾霾治理给出的市场信号，正是因为污染对健康的影响，高污染、高排放产业以及有能力、有条件的居民（而这一部分居民通常具有较高的人力资本素养）都逃离雾霾严重地区。因而，治霾也可以帮助中央和地方政府进行疏解，所以可以看到市场理性的理念。作为一种根本性的非技术性手段，支持鼓励北京中高端人员、退休人员到外地工作或养老，不仅不允许高污染的企业投资，而且对一般性的投资也不鼓励在污染严重的地区，对于治霾，具有釜底抽薪的效果。
既然环境是公共的责任，那么就应该由政府来管。污染有市场失灵的原因，管制是不是也有政府失灵的问题？“奥运蓝”、“APEC蓝”、“阅兵蓝”的管制是有效的，但这种有效是有成本的，而且效率并不是很高，只是在特定的时间段，在冬天再怎么管制也可能不管用。例如，河北石家庄的治霾，2016年初设定了一个目标，要把雾霾的天数控制在一定的比例，眼看完不成了，就来了一个“全部停产”、“一律停止使用”、“一律停工”、“一律禁止”、“24小时禁止”行政管制一刀切的政策。然而，在2016年45天的“一刀切”管制期间内，在严格执行各种禁止的情况下，雾霾指数3次超过1000，仍没有达到预期效果。
我们再看一下协同治理。雾霾的来源在于“人烟”，我们发展的动力、生活品质还是在于价廉热值高的化石能源，与我们的产业结构关系很大。北京的第三产业超过80%，因为北京的制造业尤其是落后产能可以往河北转移，河北往哪儿转移？没地方可转，其产业结构调整不具备北京的条件。在这样的情况下，我们必须承认有这样的经济规律所在，也就是环境库兹涅茨曲线。
从能源消费结构来看，发达国家经济在增长，但是能源消费总量是在下降的，德国2010年代初期的能源消费总量比1980年下降了15%，欧盟、日本乃至人口还在快速增长的美国整体上都已经越过能源消费的峰值，总量都进入下降通道。中国的能源消费增速大幅趋缓，经济进入“新常态”，意味着高耗能、高排放的原材料产业的规模不仅不会扩张，而且还会提升品质、压缩规模，对能源需求的含义也就是重能源品质而非数量。中国政府向国际社会承诺，二氧化碳排放要在2030年前实现峰值，但实际上由于煤炭消费的大幅下降，2013年二氧化碳的排放已经是峰值了，随后的2014年下降，2015年下降，2016年还在下降。这也从另外一个方面说明中国的能源结构调整和污染物排放控制是卓有成效的。2002年世界卫生组织统计雾霾严重的前20个城市中，中国占13个，到2014年，在世界卫生组织的官方统计数据中，中国城市全部被“赶”出来了，排在大气污染为严重的前20个城市，几乎全部是印度等南亚国家的城市。这就表明，雾霾治理需要有一个发展过程。
我们再看一看能源消费与经济增长的关系。统计得出的能源消费弹性系数一般在0.2～0.5，进入新常态模式后，能源消费弹性系数只有0.2左右，有时还是负数。发达国家多接近零或为负数。“十三五”规划数据表明，煤炭这一重要的污染来源，总量已经控制了，不仅没有量的增长，而且总量都在下降。相关的污染物排放——二氧化硫、氮氧化物等量都是在大幅、快速下降。所以，我们的治理是有效的。这些年来基本上都是呈现逐年下降的趋势，而且下降的幅度还比较大、比较快。但是北方的天气问题，一是供暖季节，二是气候条件。由于全球变暖，现在的天气预报，我们基本听不到20年前耳熟能详的“西伯利亚”冷空气这样的预报。
工业文明的供需均衡、生态文明的人与自然的和谐表明，雾霾不会被消灭，贵在均衡和谐。发达国家治理这么多年还是会有雾霾，关键在于有“人烟”，不能“灭绝”人烟，还是要均衡和和谐。中间有市场失灵，也有市场理性，我们这只“看不见的手”可以发挥作用，“看得见的手”别伸得那么长，关键还是要把标准制定落实好。
结论比较简单，政府的管制主要还是在标准执法和科技导向上，同时，政府信息需要公开、透明。政府在这些方面往往反应迟钝，对公众的期盼，信息披露，尤其是权威发布，多有滞后。这是需要改变的。我们不可能期望一觉醒来雾霾自然去，也不能要求北风随时待命听指挥。外部性分析的结论是我们必须加强行动控制雾霾；市场理性具有可利用的方面，当然需要借力。我们也要看到雾霾治理的成绩。因而，结论依然是：前途是光明的，道路是曲折的。只要全社会共同努力，雾霾根治，必将指日可待。
潘家华
雾霾问题，举世关注。历史上发达国家城市曾经或“雾罩”或“烟锁”；今天的中国，“雾霾”挥之不去。
在2017年冬季“达沃斯世界经济论坛”上，有一位国内知名经济学者做了一个专题演讲叫“雾霾经济学”。其观点非常明确，就是治霾不能够影响经济增长，空气污染是发展中出现的问题，需要通过发展来解决。如果为治霾而打压经济增长，经济上不去，得不偿失。这是发展经济学的视角，有道理。但是，发展经济的目的是什么？蓝天也是幸福。所以，这一“雾霾经济学”似乎强调树木而忽略森林。
如何全面、科学、客观、准确认识雾霾治理的经济学问题？早在20世纪20年代，庇古的福利经济学将污染视为在市场运作中得不到体现或纠正的福利损失。因而，初或基本的经济学分析，认为雾霾无非是一个外部性的问题。这方面研究很多，主要包括两个方面：一是对人的健康影响，二是对其他生产行业经济活动或产出的影响。大气污染影响人的身体健康，导致疾病、引发死亡。因而，污染对健康的不利影响的外部性问题很简单，看雾霾对人的健康影响有多大、多严重。然后，根据支付意愿、疾病耽搁工作的时间、引发死亡而损失的劳动时间的人数、收入损失等进行估算，就可以匡算出雾霾污染对健康的经济损失。这方面的研究比较多，如清华大学、世界银行、世界卫生组织等。多数认为雾霾导致国民经济的损失较大，数字很惊人。例如，亚洲开发银行与清华大学2013年的《中华人民共和国国家环境分析》表明，中国空气污染每年造成的经济损失，基于疾病成本估算相当于国内生产总值的1.2%，基于支付意愿估算则高达3.8%。
这是外部性问题之一。第二个外部性问题就是对产业的影响，产业正常的经济活动对产业的各种不利影响。例如，北京大学环境科学与工程学院的一份研究报告显示，2013年1月的雾霾事件造成全国交通和健康的直接经济损失保守估计有230亿元，民航航班延误导致直接经济损失为2.7亿元，高速封路导致的收费损失近1.88亿元，雾霾事件导致的急/门诊疾病成本达226亿元。雾霾时大量颗粒物悬浮于空气中，而植物可以吸附空气中尘埃，这使植物负荷过重。同时雾霾天气造成日照时间缩短，农作物无法得到充足阳光进行光合作用，使农作物生长缓慢，产量减少。联合国环境规划署预估，到2030年，全球由于地面臭氧污染造成的大豆、玉米、小麦等作物的损失可达每年170亿～350亿美元。雾霾会影响一些行业的生产经营活动，以光伏产业为例，据中科院上海微系统所的光伏系统实证研究平台数据，雾霾让太阳能光伏发电量大为减少。2013年12月4日，晴天，系统显示光伏系统的日发电有效小时数为2.79小时；12月6日，重度污染，PM2.5超过600，其日发电有效小时数仅为0.7小时，降低了约80%。
雾霾既有市场失灵的问题，也有市场理性的反应。市场理性的反应主要表现在诱发和产生了大量的应对雾霾的产业，比如空气净化器、口罩、新风系统等。以上“反应”，表面上看起来对经济有促进作用，但实际上应该是中性或者是负面的。这是因为，空气净化器、口罩只是防范，并不治理，如果没有雾霾，这些根本不需要。更重要的是，生产这些产品还增加排放，加重雾霾，可能形成恶性循环。但是我们必须看到另外一种反应，是正面的、根本上的。例如京津冀协同，要疏解北京、天津的资源，要淘汰、去除河北的高污染、高排放产业。由于利益羁绊，除了强制手段，其他的例如市场激励或理性或说服，几乎对于优势地区的优势资源的疏解效果并不明显。正是因为雾霾治理给出的市场信号，正是因为污染对健康的影响，高污染、高排放产业以及有能力、有条件的居民（而这一部分居民通常具有较高的人力资本素养）都逃离雾霾严重地区。因而，治霾也可以帮助中央和地方政府进行疏解，所以可以看到市场理性的理念。作为一种根本性的非技术性手段，支持鼓励北京中高端人员、退休人员到外地工作或养老，不仅不允许高污染的企业投资，而且对一般性的投资也不鼓励在污染严重的地区，对于治霾，具有釜底抽薪的效果。
既然环境是公共的责任，那么就应该由政府来管。污染有市场失灵的原因，管制是不是也有政府失灵的问题？“奥运蓝”、“APEC蓝”、“阅兵蓝”的管制是有效的，但这种有效是有成本的，而且效率并不是很高，只是在特定的时间段，在冬天再怎么管制也可能不管用。例如，河北石家庄的治霾，2016年初设定了一个目标，要把雾霾的天数控制在一定的比例，眼看完不成了，就来了一个“全部停产”、“一律停止使用”、“一律停工”、“一律禁止”、“24小时禁止”行政管制一刀切的政策。然而，在2016年45天的“一刀切”管制期间内，在严格执行各种禁止的情况下，雾霾指数3次超过1000，仍没有达到预期效果。
我们再看一下协同治理。雾霾的来源在于“人烟”，我们发展的动力、生活品质还是在于价廉热值高的化石能源，与我们的产业结构关系很大。北京的第三产业超过80%，因为北京的制造业尤其是落后产能可以往河北转移，河北往哪儿转移？没地方可转，其产业结构调整不具备北京的条件。在这样的情况下，我们必须承认有这样的经济规律所在，也就是环境库兹涅茨曲线。
从能源消费结构来看，发达国家经济在增长，但是能源消费总量是在下降的，德国2010年代初期的能源消费总量比1980年下降了15%，欧盟、日本乃至人口还在快速增长的美国整体上都已经越过能源消费的峰值，总量都进入下降通道。中国的能源消费增速大幅趋缓，经济进入“新常态”，意味着高耗能、高排放的原材料产业的规模不仅不会扩张，而且还会提升品质、压缩规模，对能源需求的含义也就是重能源品质而非数量。中国政府向国际社会承诺，二氧化碳排放要在2030年前实现峰值，但实际上由于煤炭消费的大幅下降，2013年二氧化碳的排放已经是峰值了，随后的2014年下降，2015年下降，2016年还在下降。这也从另外一个方面说明中国的能源结构调整和污染物排放控制是卓有成效的。2002年世界卫生组织统计雾霾严重的前20个城市中，中国占13个，到2014年，在世界卫生组织的官方统计数据中，中国城市全部被“赶”出来了，排在大气污染为严重的前20个城市，几乎全部是印度等南亚国家的城市。这就表明，雾霾治理需要有一个发展过程。
我们再看一看能源消费与经济增长的关系。统计得出的能源消费弹性系数一般在0.2～0.5，进入新常态模式后，能源消费弹性系数只有0.2左右，有时还是负数。发达国家多接近零或为负数。“十三五”规划数据表明，煤炭这一重要的污染来源，总量已经控制了，不仅没有量的增长，而且总量都在下降。相关的污染物排放——二氧化硫、氮氧化物等量都是在大幅、快速下降。所以，我们的治理是有效的。这些年来基本上都是呈现逐年下降的趋势，而且下降的幅度还比较大、比较快。但是北方的天气问题，一是供暖季节，二是气候条件。由于全球变暖，现在的天气预报，我们基本听不到20年前耳熟能详的“西伯利亚”冷空气这样的预报。
工业文明的供需均衡、生态文明的人与自然的和谐表明，雾霾不会被消灭，贵在均衡和谐。发达国家治理这么多年还是会有雾霾，关键在于有“人烟”，不能“灭绝”人烟，还是要均衡和和谐。中间有市场失灵，也有市场理性，我们这只“看不见的手”可以发挥作用，“看得见的手”别伸得那么长，关键还是要把标准制定落实好。
结论比较简单，政府的管制主要还是在标准执法和科技导向上，同时，政府信息需要公开、透明。政府在这些方面往往反应迟钝，对公众的期盼，信息披露，尤其是权威发布，多有滞后。这是需要改变的。我们不可能期望一觉醒来雾霾自然去，也不能要求北风随时待命听指挥。外部性分析的结论是我们必须加强行动控制雾霾；市场理性具有可利用的方面，当然需要借力。我们也要看到雾霾治理的成绩。因而，结论依然是：前途是光明的，道路是曲折的。只要全社会共同努力，雾霾根治，必将指日可待。
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