企业内部控制与风险管理工具箱：工程项目控制——理论·实务·案例

 　　本书以工程项目的建设流程为主轴，全面、系统地阐释工程项目的基本概念、基本特征、管理职能和管理要求，并植入了现代项目管理思想。本书共分十章，包括工程项目概述、工程项目控制体系、工程项目立项控制、工程项目设计控制、工程项目招标投标与合同控制、工程项目造价控制、工程项目施工质量控制、工程项目投资控制、工程项目施工进度控制、工程项目建设控制与工程项目验收控制等。

　　时现，女，1962年生，博士，教授。国家注册造价工程师，国际注册内部审计师（CIA），南京审计学院副院长，中国建设工程造价管理协会专家委员，江苏省公共工程审计重点实验室主任。多年来一直从事内部审计、内部控制和固定资产投资审计方向的教学与科研活动。近年来，出版专著、教材10余部，主持及参加课题研究10余项，在《会计研究》《审计研究》等专业杂志上发表论文30余篇，多项科研成果获省部级优秀科研成果奖，多项成果被行业组织和大型企业采用。

 　　毛晔，男，1974年生，博士，副教授。国家注册咨询工程师（投资），国家注册造价工程师，国家注册监理工程师。专注于建设单位内部审计和公共工程绩效审计研究。

　　 许长青，男，1973年生。主要研究方向有：工程审计、工程项目管理。近年来发表相关领域学术论文10余篇，参与省部级课题两项，参编论著两部。

章 工程项目概述
节 工程项目的分类与特点
第二节 工程项目的建设程序
第三节 工程项目管理
第四节 基于项目全寿命周期的集成管理

第二章 工程项目控制体系
节 工程项目控制维度分析
第二节 工程项目控制模型
第三节 工程项目控制风险
第四节 工程项目控制类型及控制程序

第三章 工程项目立项控制
节 立项阶段的主要工作
第二节 工程项目立项控制的主要指标
第三节 工程项目立项控制的主要内容

第四章 工程项目设计控制
节 工程项目设计概述
第二节 限额设计与设计招标
第三节 工程项目设计控制措施与关键控制点

第五章 工程项目招标投标与合同控制
节 工程项目招标投标概述
第二节 招标投标控制
第三节 工程合同控制

第六章 工程项目造价控制
节 工程造价概述
第二节 设计概算控制
第三节 施工图预算控制 第四节 工程结算控制

第七章 工程项目施工质量控制
节 施工质量控制概述
第二节 施工准备阶段的质量控制
第三节 施工阶段的质量控制
第四节 竣工验收阶段的质量控制

第八章 工程项目投资控制
节 动态投资控制原理和控制要求
第二节 工程项目决策阶段的投资控制
第三节 工程项目设计阶段的投资控制
第四节 工程项目施工阶段的投资控制
第五节 工程投资控制的主要风险及管控措施

第九章 工程项目施工进度控制
节 施工进度控制目标与流程
第二节 施工进度计划控制
第三节 施工进度控制的依据与要点

第十章 工程项目建设控制与工程项目验收控制
节 工程项目建设控制
第二节 工程项目验收控制
参考文献

  
2008年，国家财政部、证监会、审计署、银监会与保监会（以下简称五部委）发布了《企业内部控制基本规范》，随后又发布了《企业内部控制应用指引》（2010），次将“工程项目控制”纳入到我国控制体系规范中，实现了对
COSO的超越。当以财务控制为主的内部控制理论和实务系统逐渐成熟和丰满时，人们忽然发现，工程项目控制系统存在严重缺失，而且这种缺失的存在，严重影响了组织内部控制目标的实现，在一定程度上严重干扰了组织内部控制功能的发挥。

　　本书忠实于《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制应用指引第11号——工程项目》的基本思想，以工程项目的建设流程为主轴，基于作为建设单位的企业视角，全面系统地阐释了工程项目的基本概念、基本特征、管理职能和管理要求，并植入了现代项目管理思想，理论联系实际，力图做到系统规范、前瞻适用。

　　工程项目控制是组织内部控制的一个子系统，但与企业采购、销售、生产制造等这些经营活动的控制相比，这个子系统具有很多独特的属性和特征。它以工程项目为对象，以建设程序为主线，包容了建设单位、施工单位、设计单位、监理单位及相关管理部门等诸多利益关联方，其控制的边界已经延伸到了建设单位的组织边界之外；另外，除财务控制外，工程项目控制还涉及进度控制、质量控制、工期控制等相关技术性内容，工程建设技术经济综合性特征决定了工程项目控制系统的复杂性和多元性。

　　本书共分为十章，章系统地介绍了工程项目的分类、特点、建设程序、管理职能，并引入了基于项目全寿命周期的现代管理理念；第二章基于不同利益相关者的视角，分析了工程项目控制的系统结构和影响要素，界定了不同利益相关者的责任边界；第三章至第十章，按照项目的建设程序，依次阐释了工程项目立项控制、工程项目设计控制、工程项目招标投标与合同控制、工程项目造价控制、工程项目施工质量控制、工程项目投资控制、工程项目施工进度控制、工程项目建设控制与工程项目验收控制的相关内容，包括控制要点、控制流程、控制方法和风险点分析等内容。

　　本书由南京审计学院公共工程审计实验室（江苏省重点实验室）的主要研究人员负责完成。时现教授负责章、第三章、第四章和第五章的写作，参与了第七章、第八章和第九章部分内容的写作及第二章、第六章、第十章的修改；毛晔博士负责本书第二章和第十章的写作；许长青老师负责本书第七章、第八章和第九章部分内容的写作；江苏天信建设项目咨询有限公司高级工程师季军负责了本书第六章的写作。参与本书写作的还有公共工程审计重点实验室的朱恒金副教授、李跃水博士和熊琴琴博士等。时现教授负责对本书总体把关、审核和总纂。

　　在写作过程中，我们得到了国内诸多知名专家学者的帮助与指导。国家审计署石爱中副审计长多次亲临公共工程审计实验室听取汇报，并对本书写作提出指导性的建议和意见；国家审计署固定资产投资审计司徐爱生司长、姜江华副司长，南京大学的盛昭瀚教授，南开大学的戚安邦教授，东南大学的成虎教授，中国长江三峡集团的金和平主任，南京审计学院王家新校长、尹平副校长、王会金副校长、张金城副校长及公共工程审计重点实验室的郑石桥教授、李善波教授多次参与本书的讨论并给予了中肯的批评与针对性的建议。本书在写作过程中参考了《财政部会计司解读〈企业内部控制应用指引第11号——工程项目〉》，部分内容也有直接引用。在此，谨向他们表达真诚的感谢！

　　受水平和能力所限，本书可能还有缺陷与不足，敬请读者批评指正。
　　                               

　　                                                                                                                                 
编者

　　第三节 工程项目管理
　　管理是指在资源约束条件下为了实现组织目标而进行的计划、组织、领导和控制等动态创造性活动。工程项目管理则是指为了实现工程项目建设的目标，在一定的组织资源约束下，对工程项目的建设全过程进行计划、组织、领导和控制的一系列活动。

　　一、工程项目管理的目标
　　工程项目管理的目标可分为总目标和具体目标两类。企业在项目实施前就必须确定总目标，并精心优化和论证，将其贯彻在整个实施过程中，作为可行性研究、设计和计划、施工、竣工验收及项目后评估的依据。当确定总目标后，再采用系统方法将总目标分解成具体的子目标，如确定建设工期，编制投资预算，明确建设的质量标准和功能要求等。具体目标确定了项目管理工作的方向，它与总目标一起，组成了工程项目的目标体系。工程项目的目标体系必须包括项目实施和运行的所有主要方面，并能够分解落实到各阶段和项目组织的各个层次上。在现代项目管理中，人们强调全寿命周期集成管理，必须以工程全寿命周期作为对象建立目标系统，进而保证在工程全寿命周期中项目目标、组织、过程、责任体系的连续性和整体性。

　　二、工程项目管理的内容
　　以工程项目建设程序为主轴，工程项目管理包括开工前管理、在建期管理和竣工验收管理三项主要内容。其中，开工前管理包括工程立项管理、工程设计管理、建设准备工作管理等多项内容；在建期管理包括施工管理、材料管理、进度管理、资金使用管理及生产准备管理等具体工作；竣工验收管理包括验收程序管理、决算和结算管理等。按照项目管理的主体划分，工程项目管理包括建设单位管理、施工单位管理、设计单位管理和监理单位管理等。按照管理内容的层级划分，工程项目管理包括三个基本层次的内容：层次表现为工程建设经营责任制的落实与执行；第二层次为工程项目内部控制制度的建立与执行；第三层次则为现场管理。分述如下：

　　（一）工程建设经营责任制
　　1.项目法人责任制
　　项目法人责任制是指由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值实行全过程负责的制度。
　　原国家计委于1996年4月颁发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，这个规定要求，国有单位经营性基本建设大中型项目必须组建项目法人，实行项目法人责任制。项目法人就是能够独立承担民事责任的主体，它建立的依据为《中华人民共和国公司法》。

　　2.资本金制度
　　为了深化投资体制改革，建立投资风险约束机制，有效地控制投资规模，提高投资效益，促进国民经济持续、快速、健康发展，国务院决定对固定资产投资项目（以下简称“投资项目”）试行资本金制度。1996年8月国务院下达了《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（以下简称《通知》），要求从1996年开始，对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。个体和私营企业的经营性投资项目参照该通知的规定执行。

　　公益性投资项目不实行资本金制度。外商投资项目（包括外商投资、中外合资、中外合作经营项目）按现行有关法规执行。
　　在投资项目的总投资中，项目法人（依托现有企业的扩建及技术改造项目，现有企业法人即为项目法人）除从银行或资金市场筹措的债务性资金外，还必须拥有一定比例的资本金。投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。《通知》中作为计算资本金基数的总投资，是指投资项目的固定资产投资与铺底流动资金之和，具体核定时以经批准的动态概算为依据。

　　投资项目资本金占总投资的比例，根据不同行业和项目的经济效益等因素确定，《通知》中规定了不同行业资本金的比例要求。具体由项目审批单位根据投资项目经济效益、银行贷款意愿和评估意见等，在审批可行性研究报告时核定。资本金一次确认，并根据批准的建设进度按比例逐年到位。2009年国务院以《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号）调整了资本金比例要求，各行业固定资产投资项目的资本金比例按以下规定执行：

　　钢铁、电解铝项目，资本金比例为40%。
　　水泥项目，资本金比例为35%。
　　煤炭、电石、铁合金、烧碱、焦炭、黄磷、玉米深加工、机场、港口、沿海及内河航运项目，资本金比例为30%。
　　铁路、公路、城市轨道交通、化肥（钾肥除外）项目，资本金比例为25%。
　　保障性住房和普通商品住房项目的资本金比例为20%，其他房地产开发项目的资本金比例为30%。
　　其他项目的资本金比例为20%。
　　经国务院批准，对个别情况特殊的国家重大建设项目，可以适当降低资本金比例要求。属于国家支持的中小企业自主创新、高新技术投资项目，资本金比例可以适当降低。外商投资项目按现行有关法规执行。

　　3.监理制度
　　监理是指具有相应资质的工程监理企业，接受建设单位的委托，承担其工程监督管理工作，并代表建设单位对承包商的建设行为进行监控的专业化服务活动。

　　1988年，建设部颁发《关于开展建设监理工作的通知》（建设部〔88〕建建字142号），开始监理试点，1996年全面推行监理制。《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程监理范围和规模标准规定》对实行强制性监理的工程范围作了具体规定。下列建设工程必须实行监理：

　　（1）国家重点建设工程。
　　（2）大中型公用事业工程，如总投资额在一定额度以上的供水、供电、供气、供热等市政工程项目；科技、教育、文化等项目；体育、旅游、商业等工程；卫生、社会福利等项目；其他公用事业项目。

　　（3）成片开发建设的住宅小区工程。
　　（4）利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程，包括使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款资金的项目；使用国外政府及其机构贷款资金的项目；使用国际组织或者国外政府援助资金的项目。

　　（5）国家规定必须实行监理的其他工程，如总投资额在3
000万元以上的关系社会公共利益、公众安全的交通运输、水利建设、城市基础设施、生态环境保护、信息产业、能源等基础设施工程，以及学校、影剧院、体育场馆工程。

　　4.招标投标制度
　　为规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益以及招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，全国人大于1999年8月30日颁布了《中华人民共和国招标投标法》，将招标投标活动纳入法制管理的轨道。

　　5.合同管理制度
　　在市场经济条件下，工程任务的委托、实施和完成主要是依靠合同规范当事人行为，合同的内容将成为开展建设活动的主要依据。依法加强建设工程合同管理，可以保障建筑市场的资金、材料、技术、信息、劳动力的管理。因此，发展和完善建筑市场，必须要有严格的建设工程合同管理制度。

　　合同管理制度的基本内容就是要求建设工程的勘察、设计、施工、材料设备采购和建设工程监理都应依法订立合同。各类合同都要有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条款，违约方要承担相应的法律责任。

　　（二）工程项目内部控制
　　如果说推行项目经营责任制体现的是宏观层次的项目管理要求的话，那么工程项目内部控制则表现为中观管理。我们可以从不同的角度对此予以诠释：从工程项目具体的作业内容来看，表现为建设程序中每个环节的控制，如立项控制、勘察设计控制、建设准备控制、招标投标控制、合同控制、建设控制、验收控制等；从参与工程项目建设与管理的主体角度来看，又表现为建设单位控制、施工单位控制、设计单位控制、监理单位控制等。关于这部分内容的详细解释，在后面章节中有具体描述，本处从略。

　　（三）现场管理
　　相对于前两个层次的管理来说，现场管理更加具体和微观，表现为现场管理责任的划分、授权管理、资料管理、材料设备进退场管理、施工签证与设计变更管理等工作内容。

　　三、工程项目管理的职能
　　（一）计划职能
　　计划是指为确定目标和为达到预定目标而制定的行动方案和实施办法。其具体内容包括：确定目标，制定战略、政策和经营计划，拟定决策。计划既可以是一个单位的整体预计行动，也可以是一个单位的某一个部门的预计行动。

　　（二）组织职能
　　建设单位需要通过组织管理安排各种人力和物力资源，通过有组织的活动实现工程项目既定的目标和计划，因而组织管理也是工程项目中重要的管理职能。组织管理的主要工作包括分工和部门化（在工程项目中主要是指将计划任务按一定的标准分工后将有共性的工作组合在一起而构成项目组织部门和整个组织结构），确定和安排组织中的责、权、利关系（使组织中每个部门和岗位都有明确的权力和责任从而形成组织的指挥命令系统和各种关系）。

　　（三）领导职能
　　领导是一种行为和过程，是运用组织赋予的职权和个人拥有的专长等去影响他人行为，从而为实现组织目标服务。通常，影响领导职能效果的关键因素有三个方面：其一是领导者本身的能力、经验、背景、知识和价值观念等因素；其二是被领导者的能力、经验、背景、专业知识、责任心、成熟程度和价值观念等因素；其三是领导的环境因素。

　　（四）控制职能
　　控制职能主要是把计划和决策连接起来，对工作进行度量，并把工作的信息资料反馈给决策者，供决策者了解原定计划的可行性程度，以便及时调整实施方案。控制必须贯穿于计划实施的全过程。在工程项目的实施过程中应实时检查进度，当发现实际状况与计划发生偏离时，必须深入分析偏差产生的原因并在此基础上提出纠正措施，督促人们围绕计划目标按照制度要求，遵守纪律，井然有序地进行工作。控制的根本目标是使工作处于受控状态，而不出现失控的情况。因而，控制活动是管理活动的重要组成部分，有管理活动就有控制活动，只是在不同生产力条件下，其控制方式、控制手段和控制效果各有不同罢了。