国企改革路线图探析

本书针对新时期国企改革实践中的若干突出矛盾开展重点研究，坚持问题导向，对新时期国企改革实践中的重要问题，重点研究、独立成篇；不追求面面俱到和体系的严格完整，更注重政策建议的针对性和可行性，为国企改革提供切实可行的理论支持和方法探索。 

国企改革是我国经济体制改革的重点环节。基于大量的企业调研和专家座谈，本书从体制机制层面提出了国企改革的建议，同时也对如何应对TPP协议国企条款挑战、如何完善国有企业常态化反腐机制等提出了有针对性的政策建议。

马骏，国务院发展研究中心企业研究所所长、研究员。                                   张文魁，国务院发展研究中心企业研究所副所长、研究员，国有企业改革基础领域首席专家。               张永伟，国务院发展研究中心企业研究所副所长、研究员。袁东明，国务院发展研究中心企业研究所所长助理、研究员。

章 国有企业经营绩效一、国有企业的规模与增长二、国有企业的商业绩效三、国有企业对经济增长的贡献四、国有资本的布局五、国有资本收益
第二章 当前深化国企改革的几个重要问题一、思想解放和改革氛围是推动国企改革的重要前提二、混合所有制改革如何推进三、国资管理体制改革应优先于国企自身改革四、加快开展国有资本投资运营公司试点五、建立国有资本服务国家战略和人民利益的新机制六、探索国有企业改革的多种推进方式
第三章 进一步推进国有企业员工持股一、员工持股是企业提高竞争力的重要工具二、国企员工持股的实践与政策三、进一步推进国有企业员工持股的建议
第四章 进一步加强国有企业的董事会建设一、国有企业董事会建设的现状分析二、进一步加强国有企业董事会建设的建议
第五章 深化国有企业三项制度改革的建议一、三项制度改革现状和问题二、深化三项制度改革的政策建议
第六章 建立国有企业信息公开披露制度一、信息公开披露是国有企业公司治理的重要组成部分二、市场经济国家普遍重视国有企业信息公开披露三、我国国有企业信息公开披露制度尚未建立四、建立国有企业信息公开披露制度的建议
第七章 推进国企整体上市的建议一、整体上市是深化国企改革的重要举措二、上海经验：国企整体上市的主要特点及问题三、推进国企整体上市的建议
第八章 把培育国际一流跨国公司作为新一轮国企改革的重要目标一、国有大企业有必要、有条件成为国际一流跨国公司二、国有大企业成为国际一流跨国公司还存在诸多障碍三、把一批国有大企业尽快培育成为国际一流跨国公司
第九章 借鉴竞争中立原则应对TPP协议国企条款挑战一、TPP国企条款的核心思想不是“竞争中立”而是对国有企业的“竞争限制”二、TPP国企条款淡化“竞争中立”在于该概念原旨并不更有利于美国重构竞争优势和利益格局三、适当吸收引用“竞争中立”有利于我国国企改革发展需要，也有利于应对TPP国企条款挑战
第十章 推进我国国有资本布局调整的建议一、21世纪以来我国国有资本布局调整的主要特征二、国有资本布局调整产生上述特征的内在机制三、进一步调整国有资本布局的建议
第十一章 地方投融资平台转型的方向与政策一、地方投融资平台的转型方向和功能再定位二、促进平台公司转型的配套政策
第十二章 混合所有制企业数量、类型和行业分布一、混合所有制企业数量二、混合所有制企业类型三、混合所有制企业行业分布四、几点启示
第十三章 中集集团发展混合所有制和改善公司治理的启示一、合理的股权结构是国有企业发展混合所有制和改善公司治理的重要基础，用国有股权分散化替代一股独大二、确立董事会在公司的核心地位，由董事会选聘职业经理人代替大股东派遣，董事长由外部人代替内部人三、市场化的职业经理人制度和优秀的职业经理团队是确保公司持续发展的关键，职业经理人应是“市场人”，没有行政级别，没有官本位激励四、注重对高管的薪酬激励，采用市场化的考评和股权激励，使管理层远离腐败，保持旺盛的热情五、内生的遵纪守法机制与完善的监督机制是国企健康发展的重要保障，以内部与外部互动的监督代替运动式、碎片化的监督
第十四章 两类公司如何做到“五个防止”一、加快企业功能转换与业务调整，防止将现有集团公司简单翻牌为投资运营公司二、明确权责，充分授权，防止国有资本运营公司被虚化三、构建现代公司治理，防止两类公司回归行政化四、遵循竞争原则，鼓励交叉持股，防止形成更大的垄断五、强化信息披露，创新监管规则，防止与资本市场相冲突
第十五章 取消食盐专营可能产生的若干问题分析一、碘盐覆盖率短期会下降，长期可依靠各方努力维持在较高水平二、食盐市场会出现分化，低价碘盐供应有保障三、为保障食盐供应安全和质量安全，需作一些特殊安排四、市场监管重点会发生转移，提高行业集中度是减轻监管压力的基础五、食盐专营企业将会受到较大冲击，各地政府应重点做好人员安置工作六、妥善安排改革进程，逐步引入竞争，让消费者、企业和行业都能获得改革红利
第十六章 利用双重改革机遇推动盐业国企健康发展一、盐业国企面临食盐专营体制改革与国企改革的双重挑战和机遇二、加快推进盐业国企改革为食盐专营体制改革落地提供保障三、食盐专营体制改革要为盐业国企改革提供条件
第十七章 完善国有企业常态化反腐机制一、国有企业常态化反腐效果不佳二、常态化反腐成效不佳的原因三、强化社会监督提升国企反腐常态化效果
第十八章 化解僵尸企业职工安置压力的政策建议一、与上一轮国企职工安置比较，当前既存在有利条件，又面临新情况二、上一轮国企改革中职工安置的主要经验三、做好国企职工安置工作的政策建议
第十九章 处置僵尸企业需尽快补齐职工安置的政策短板一、中盐株化破产处置的主要做法二、政策启示与建议/参考文献

 十八届三中全会明确了国有企业改革的基本方向和大思路。但在改革实践中，由于一些突出问题的阻碍，国企改革整体进展低于社会公众的预期。为此，国务院发展研究中心企业研究所在2014年完成“国有资本管理体制改革研究”课题的基础上，针对新时期国企改革实践中的若干突出矛盾及重要问题，开展重点研究，坚持问题导向，独立成篇；不追求面面俱到和体系的严格完整，更注重政策建议的针对性和可行性。基于大量的深入调研和专家座谈，撰写了19篇调查研究报告，供有关部门参考。各报告的主要观点如下。    （1）经过三十多年的改革和努力，国有企业在规模与实力等方面都有长足进步，但经营绩效相对不高，同时仍然存在国有资本行业分布不尽合理、公益性体现不够、流动性不强等问题。国有企业的问题不仅与企业本身的效率有关，也与体制机制、社会责任、历史负担、发展路径等因素有关。按照党的十八届三中全会决定精神，切实推进国有企业全面深化改革，提升国有企业经营绩效、提高国有资本的公益性和流动性等任务既迫切又必要。    （2）思想解放和改革氛围是推动国企改革的重要前提，必须首先明确国有资本的功能定位、国有企业为什么要改革、国企改革应坚持的基本原则和改革底线、如何理解公有制的主体地位和国有经济的主导地位等问题。可以从项目和企业不同层面多种形式推进混合所有制改革；国资管理体制改革应优先于国企自身改革；加快开展国有资本投资运营公司试点；建立国有资本服务国家战略和人民利益的新机制；通过试点、鼓励地方探索和创新、分类改革、增量改革和加强改革沟通等探索国有企业改革的多种推进方式。    （3）建议按照“统筹规划、分类实施；创新机制、积极推进”的思路进一步推进国企员工持股，结合国企改革总体方案统筹规划，区分上市公司与非上市公司、管理层持股与全员持股分类推进，通过创新机制放松限制，继续完善员工持股实施政策。    （4）国有独资公司董事会试点工作已经进行了十年，机构建设进展较快，但机制建设相对滞后。建议按照“落实权力、理清责任、权责对等”的思路重点加强机制建设，推动机构建设和机制建设协同前进。    （5）进一步深化国企三项制度改革，从外部改革入手，妥善处理历史遗留问题、加快建设职业经理人制度、进一步改革和完善薪酬制度、加快垄断行业的市场化改革等，以外部改革促进内部改革。    （6）建议尽快启动、逐步规范，开展国有企业信息披露工作；参照上市公司相关制度制定国有企业信息披露标准；完善独立审计与内部审计相结合的监督体系；完善国有企业信息披露的相关法规。    （7）整体上市是深化国企改革的重要举措，有利于推动国企现代企业制度改革，从根本上解决股权架构倒置问题，形成持续推进改革的动力机制。应重视整体上市与资产优化重组、股权激励的合理结合，探讨用托管等方式解决少量未上市资产的管理问题。    （8）培育具有国际竞争力的国有骨干企业，就是要培育具有全球资源整合能力、对国内产业发展具有重要引导力和带动力、在国际产业竞争中具有主导权的国际一流跨国公司。推动国有大企业发展成为国际一流跨国公司，重点是推进商业性国企彻底实现市场化，使其成为目标商业化、股权多元化、治理法治化的全球市场主体。    （9）TPP协议国企条款在企业层面集中地反映了美国重构竞争优势和利益格局的战略意图，即彰显跨国公司权利、限制国有企业竞争优势。我们可以借鉴“竞争中立”的积极内容应对TPP协议国企条款挑战，淡化所有制色彩，对内促实质性国企改革，为确保各类企业公平竞争创造条件，对外为国有企业争取有利的国际环境和发展空间。如果我们切实贯彻“以管资本为主”和“积极发展混合所有制经济”的改革思路，更多地强调国有资本、更好地发展混合所有制企业，那么来自TPP协议国企条款的压力很大程度上就能被化解于无形。    （10）国有资本与其他资本一样，具有“逐浪”和“逐利”的特性，这是导致国有资本布局调整难的客观原因。十八届三中全会已明确了我国国有资本布局调整的方向，未来的关键是要顺应国有资本的特性行事，并在高于实体企业的层面建立布局调整机制。    （11）地方投融资平台应以普通企业身份参与民生建设项目、多途径开发地方公共资源、管理运营公益性国有资产、以管资本为主投资运营经营性国有资产等转型方向；政府应建立公益性项目的市场化保障机制，以规范和共享为重点完善PPP融资模式，建立符合市场要求的规范公司治理制度，并在实施业务分类监管等方面予以配套支持。    （12）基于对混合所有制企业数量、类型和行业分布的分析得出，只有在充分竞争环境下形成的混合所有制，才可能成为提升国有企业效率的重要举措；建议推进行业改革、扩大对内对外开放。    （13）中集集团的混合所有制改革经验表明，合理的股权结构是国有企业发展混合所有制和改善公司治理的重要基础。用国有股权分散化替代一股独大；确立董事会在公司的核心地位，由董事会选聘职业经理人代替大股东派遣，董事长由外部人代替内部人；市场化的职业经理人制度和优秀的职业经理团队是确保公司持续发展的关键，职业经理人应是“市场人”，没有行政级别，没有官本位激励；注重对高管的薪酬激励，采用市场化的考评和股权激励，使管理层远离腐败，保持旺盛的热情；内生的遵纪守法机制与完善的监督机制是国企健康发展的重要保障，以内部与外部互动的监督代替运动式、碎片化的监督。   （14）两类公司要做到“五个防止”：防止将现有集团公司简单翻牌为投资运营公司、防止被虚化、防止回归行政化、防止形成更大的垄断、防止与资本市场相冲突。   （15）取消食盐专营，碘盐覆盖率短期会下降、食盐市场会出现分化、市场监管重点会有所转移、专营企业会受到较大冲击。政府应把食盐补碘工作做细做活；建立市场倒逼机制，提高行业集中度，减轻市场监管压力；要积极推进食盐专营企业的改革转型，重点做好人员分流安置。   （16）食盐专营体制改革与盐业国企的自身改革要相互结合、共同推进，通过专营体制改革倒逼盐业国企加快自我改革，通过盐业国企的自我改革为专营体制改革的顺利推进提供保障。    （17）打破国有企业反腐机制的封闭性，提升国有企业常态化的反腐效果，需要在推进股权多元化改革和加强董事会建设的基础上从三个方面强化社会监督：一是完善国有企业信息公开披露制度，二是建立利益相关人诉讼机制，三是完善举报人保护制度。    （18）处置“僵尸企业”核心的问题是职工安置。比较借鉴以往经验，结合当前新特点，解决“僵尸企业”的职工安置问题，短期需多渠道化解人员安置压力，长期要加强劳动用工规划和监督，主动分流富余人员。    （19）中盐株化在通过关闭破产出清过程中，以维稳为核心，积极妥善安置职工，很多做法值得各地处置国有“僵尸企业”时借鉴。同时，其破产过程中也反映出了国有“僵尸企业”职工安置存在政策短板。