政府偏好与制度变迁

分析和检验政府偏好及其变化对于制度变迁的意义，有助于人们更好地认识中国国家治理的特定逻辑，有助于在实践中如何界定政府在治理过程中的角色提供相应的方法论上的指导，也为更深入地思考和研究不同社会的制度变迁以及中国制度发展的实践，开启了一扇窗。 

作者试图解释和解决的问题是，政府偏好在制度变迁过程中到底处于何种地位，扮演着何种角色。通过对收容遣送政策的“渊源—制度化—变异—废止—后续创新”的变迁逻辑进行系统的考察。作者发现，在中国的制度变迁案例中，政府偏好的结构和选择，是理解有关制度变迁的一个核心变量或关键因素。为了理解政府偏好的形成及其变化对制度变迁所带来的重要影响，作者在本书中提出了一个具有相当解释力的分析框架，该分析框架由四个维度所构成，即以国家为中心、偏好伪装、分权化、路径依赖。这四个维度，既很好地解释了特定时期政府偏好的形成、性质及其相应的结构，也很好地解释了这种性质的政府偏好在多大程度上并以何种方式影响了制度的变化。通过分析，作者发现，虽然引发和促进制度与政策变迁的因素是复杂的，但对于像收容遣送政策这样在很长时期里保持着某种稳定性的制度变迁的分析，肯定存在着某种关键性的因素或力量在主导着这种持续稳定的制度变化，这个主导力量是政府偏好及其本身的变化。由于政府偏好是一个经济学、政治学甚至法学的重要概念，加上作者对新中国成立和改革开放以来的不同历史时期里所面临的现代化、国家建设、治理等方面的任务及其困境进行了详细的历史学方法论上的叙述，使得本书的研究体现出了多学科和跨学科研究的特色或优点，也为分析中国的制度变迁提供了某种恰当的和有益的解释框架。

余亚梅，毕业于复旦大学国际关系和公共事务学院，获法学（政治学）博士学位。现任上海市公安局治安总队指挥处副处长。长期关注中国公共治理和相关制度变迁问题的研究，先后围绕现代警务机制、社会管理创新等问题作了大量的调查研究，并在《社会科学》、《南京社会科学》、《江西社会科学》、《新疆大学学报》、《上海政法学院学报》等核心期刊和学术刊物上发表多篇学术论文。

序  林尚立001

 

章导论001

节问题的提出001

第二节研究目的和选题的意义005

第三节本书的基本观点010

第四节方法与框架013

 

第二章政府偏好与收容遣送制度的变迁：

文献综述018

节政府偏好与制度变迁：简要的文献

回顾019

一、 对政府偏好的经济学解释019

二、 代议制民主下的政府偏好问题：

有关的政治理论文献024

三、 制度变迁理论中的政府偏好问题027

第二节文献世界里收容遣送制度的变迁

032

一、 2003年前管理部门的认识032

二、 学术研究：遗忘的角落035

三、 从收容到救助的学术争论：是制度的

变迁吗？038第三章政府偏好与收容遣送制度的变迁：一个分析框架055

节政府偏好：概念、形成和变化056

一、 偏好及相关概念的界定056

二、 政府偏好及其形成058

三、 政府偏好是变化的061

第二节政策偏好结构中的政府偏好063

第三节收容遣送政策的变迁：基于政府偏好的解释066

一、 以国家为中心067

二、 偏好伪装072

三、 分权化075

四、 路径依赖079

 

目录0000政府偏好与制度变迁：以收容遣送制度为案例的研究第四章收容遣送制度的起源与规范结构088

节制度渊源与政府偏好089

一、 制度的发端090

二、 政权巩固：改造与救助090

三、 城市化与工业化的双重压力：限制人口流动094

第二节收容遣送政策的制度化：规范结构101

一、 制度的规范结构103

二、 制度化中的政府偏好107

第三节制度的有效性：观察和评价的困难性113

 

第五章由“扭曲”而“废止”：政府偏好的变化121

节扭曲的轨迹122

一、 制度功能的转换122

二、 收容经济与组织内部的量化管理131

三、 警察权的失控135

第二节扭曲的必然性：政府偏好的原因139

一、 以国家为中心的秩序塑造139

二、 分权化过程中的地方冲动143

三、 路径依赖的制约147

四、 无效的制度何以持续：基于执法者个人偏好的

分析149

第三节孙志刚事件：中国制度变迁中的政策议程

设置153

一、 孙志刚事件153

二、 社会舆论的形成与公众议程的建构155

三、 公众议程与领导的决心159

四、 政府偏好与制度转型162

五、 本节小结166

 

第六章后收容遣送时代的政府偏好：代结束语174

节新制度的错位174

第二节后收容遣送时代：政府偏好的相对稳定性180

第三节结论186

 

参考文献191

后记214

理解政府偏好与制度变迁的中国视角

林尚立

人是社会动物。人组成社会，决定社会发展，同时，社会也影响人，决定人在社会中的命运。人与社会相互作用的重要介体就是制度。人制定规则，形成制度，以规范社会关系，决定社会发展方向；社会也通过制度来约束人的社会行为，决定人的社会存在方式与发展取向。一个社会的制度水平与质量，将从根本上决定这个社会与人的发展。生产力的发展，就是通过作为生产关系体现的制度进步来推动社会和政治向前发展的。马克思主义认为，人类社会发展就是通过生产力发展所带来的新旧制度替代而不断向前的。

我们固然可以从新旧制度替代的大逻辑中来把握整个人类历史，这对于把握人类社会发展的规律与历史走向是有意义的。但当我们要深入了解人类社会的具体发展过程，要把握世界上不同社会发展逻辑与人民的具体生活形态时，就必须从大跨度、革命性的制度替代视角转向小跨度、渐变性的制度变迁视角，并将两者结合起来进行必要的互证考察和分析。纵观世界各国的实践与发展，通过制度变迁终实现制度替代是人类社会发展的主流，只有当新的制度无法在旧的制度中萌生、成长时，用暴力摧毁旧制度以建立新制度才成为必然的选择。

序0000政府偏好与制度变迁：以收容遣送制度为案例的研究在马克思主义看来，人类社会发展至今，形成了两个制度变迁与替代的平台：一个是在私有制基础上形成的平台；一个是在公有制基础上形成的平台。在这两个平台上，制度变迁的形式、基本逻辑都可能会有许多相似之处，但由所有制决定的人民与国家、社会与政府关系在不同平台上的本质性差异，却往往使制度变迁的价值取向、操作方式以及终的制度建构有根本的不同。本书借用了新制度经济学分析框架来考察中国收容遣送制度的变迁，但其真正目的不在于论证新制度经济学分析框架对研究中国制度变迁的适用性，而是在于考察政府偏好对制度变迁的作用和影响。影响政府偏好的因素很多，但终决定政府偏好的一定是这个社会根本制度，即确立在生产资料所有制基础上的根本制度，因为，一旦政府偏好跃出了根本制度的规定性，政府也就失去了合法性基础，其推动的制度变迁终也就不可能成立。

从这个意义上讲，本书在有意无意中给人们一个全新的启示：在制度变迁中，由社会制度决定的政府偏好往往会在推动制度变迁中产生更为深沉的决定作用，因而，撇开社会制度的规定性，用面上的政府偏好来把握其对制度变迁的作用是不全面的，也是不科学的。就本论文所考察收容遣送制度的戏剧性变迁来说，终决定制度变迁取向的，与其说是政府对收容遣送制度的反思与设计，不如说是政府对人民权利和社会主义制度规定性的尊重与维护。换句话说，推动这次制度变迁的政府偏好，从根本上讲，不是来自政府本身，而是来自政府背后的人民意志与社会主义制度规定性。由此可见，对中国来说，党的领导、人民当家作主以及依法治国三者有机统一，是对经济与社会发展具有实质功效的统一。这正是社会主义中国发展区别于世界上其他国家发展的根本所在。

生产资料公有制所决定的社会制度，始终以人民利益为利益，以人为本作为根本出发点。所以，在中国特色社会主义制度下，政府偏好一定要同时考虑两个层面：一是以人为本这个根本点；二是以人民利益为利益这个核心点。由此，人不再是抽象的，人民不再是虚空的。人是现实的、具体的，人民是由每个现实人构成的整体，共同决定着政府偏好既不能离开核心原则，也不能离开现实的利益，即人民的根本利益。社会主义中国就是在这样的价值偏好中来把握制度的发展方向，把握国家的发展进程，把握创造社会进步和人民幸福的根本原则。

本书以具体事件为对象，以制度变迁为视角，实现了以小见大的学术实践。不论是具体事件的学术分析，还是制度变迁分析工具的学术把握，本书都还有可以改进与完善的空间，但如果仅就本书所带来的学术和理论启示而言，本书还是达到了学术目标：为更深入地思考和研究不同社会的制度变迁以及中国制度发展的实践，开启了一扇窗。写于2015年秋复旦园目录