中华人民共和国政府信息公开条例（2019）理解与适用

2019年5月15日，新修订的政府信息公开条例正式施行。本书从条文释义、新旧对比、实务操作、理论基础几个方面对该条例的新修订情况和实践工作指引进行了多角度的解读，并收录了新修订的政府信息公开条例的英译版和国务院办公厅政府信息与政务公开办公室发布的多个解释性文件，是广大政府信息公开实务工作者及理论研究人员的研习读本。

后向东，男，1980年生，江西进贤人。中国社会科学院研究生院法理学博士。先后供职于国有控股上市公司和中央国家机关。出版专著《权力限制哲学》（2018年）、《信息公开法基础理论》（2017年）、《信息公开的世界经验》（2016年）、《美国联邦信息公开制度研究》（2014年），参编国家公务员局统编《公务员初任培训读本》（2014年）和原国务院法制办公室统编《行政复议法教程》（2011年），译著《法律资本制度》（Legal Capital）（2007年），在各类报刊发表学术论文数十篇，是“《联合国反腐败公约》第二周期履约审议”中国政府专家。

第一章 条文释义

第一节 总则释义

第一条【立法目的】

第二条【政府信息概念】

第三条【管理体制】

第四条【工作机构】

第五条【基本原则】

第六条【特别要求】

第七条【倡导性规定】

第八条【政府信息管理】

第九条【接受监督】

第二节 公开的主体和范围释义

第十条【主动公开权限和责任划分】

第十一条【行政机关相互协调机制】

第十二条【政府信息公开指南和目录】

第十三条【豁免条款的适用范围】

第十四条【豁免条款】

第十五条【豁免条款】

第十六条【豁免条款】

第十七条【公开审查机制】

第十八条【动态调整机制】

第三节 主动公开释义

第十九条【主动公开的原则】

第二十条【法定主动公开内容】

第二十一条【扩大公开的倡导性规定】

第二十二条【加强工作落实】

第二十三条【主动公开途径】

第二十四条【统一政府信息公开平台】

第二十五条【政府信息查阅场所】

第二十六条【主动公开期限】

第四节 依申请公开释义

第二十七条【申请人资格和义务主体】

第二十八条【申请渠道】

第二十九条【申请条件】

第三十条【补正程序】

第三十一条【确定收到申请时间】

第三十二条【征求第三方意见】

第三十三条【依申请公开期限】

第三十四条【行政机关相互征求意见】

第三十五条【特别措施】

第三十六条【处理决定类型】

第三十七条【区分处理】

第三十八条【处理决定类型】

第三十九条【处理决定类型】

第四十条【政府信息的物理形态】

第四十一条【政府信息更正机制】

第四十二条【收费规定】

第四十三条【便利特殊群体的特别规定】

第四十四条【倡导性规定】

第四十五条【内部制度配套】

第五节 监督和保障释义

第四十六条【考核评议】

第四十七条【主管部门的权力】

第四十八条【主管部门的培训职责】

第四十九条【年度报告制度】

第五十条【年度报告内容及格式】

第五十一条【监督救济】

第五十二条【责任条款】

第五十三条【责任条款】

第六节 附则释义

第五十四条【法律、法规授权的组织】

第五十五条【公共企事业单位的公开要求】

第五十六条【施行时间】

 

第二章 实务操作指南

第一节 从执行角度理解和把握条例

一、总则

二、主动公开

三、依申请公开

四、监督保障

第二节 基础工作

一、设置政府信息公开工作机构

二、编制政府信息公开指南并对外发布

三、建立健全信息管理工作机制

四、建立并维护政府信息公开沟通渠道

第三节 主动公开

一、在本机关门户网站开通政府信息公开专栏

二、规范地公开法定主动公开内容

三、动态地公开其他应主动公开的信息

四、建立完善主动公开工作机制

五、设置并管理维护政府信息查阅场所

第四节 依申请公开

一、规范地接收政府信息公开申请

二、及时全面对政府信息公开申请进行登记

三、恰当地运用补正程序

四、准确地适用征求意见程序

五、选择适当的处理决定类型

六、准确地把握豁免条款

七、及时规范地送达处理决定

八、依申请公开常用文本格式

 

第三章 条文修改对比研究

第一节 总则

第二节 公开的主体和范围

第三节 主动公开

第四节 依申请公开

第五节 监督和保障

第六节 附则

 

第四章 理论基础

第一节 政府信息公开条例修订的总体考虑和基本框架

一、政府信息公开制度发展的时代背景

二、政府信息公开制度发展的总体考虑

三、政府信息公开制度发展的目标方向

第二节 政府信息公开条例修订中的十对重要关系

一、放与收的关系

二、修法与立法的关系

三、法与政策的关系

四、行政与司法的关系

五、政府信息公开条例与保密法、档案法的关系

六、信息公开与依法行政的关系

七、信息公开主体与行政主体的关系

八、信息公开与其他公开的关系

九、信息公开与数据开放的关系

十、主动公开与依申请公开的关系

第三节 政府信息公开条例修订中的十个重点问题

一、政府信息概念界定问题

二、申请人资格条件问题

三、公共企事业单位的公开主体问题

四、信息公开渠道设定问题

五、信息公开范围划定问题

六、申请人不当行为的限制问题

七、征求第三方意见问题

八、信息公开责任配置问题

九、投诉举报处理问题

十、年度报告问题

第四节 政府信息公开条例修订中的十个重要观点辨析

一、“申请不属于条例调整范围”

二、“法不溯及既往”

三、“特别法优于一般法”

四、“行政机关履行非行政职责”

五、“属于定密范围的信息不公开”

六、“对工作秘密作出界定并豁免公开”

七、“依据司法解释的规定不予公开”

八、信息属性问题

九、信息公开告知问题

十、WTO透明度原则与条例的关系问题

第五节 政府信息公开申请人资格条件问题研究

一、这是一个什么样的问题

二、复议、诉讼资格条件上的利害关系问题是个真问题

三、行政相对人资格条件上的利害关系问题是个假问题

四、为什么会提出这个假问题

五、假问题的真答案

 

附录

中华人民共和国政府信息公开条例

（2019年4月3日）

中华人民共和国政府信息公开条例（英译版）

国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于机构改革后政府信息公开申请办理问题的解释

（2019年2月2日）

国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开申请接收渠道问题的解释

（2017年7月5日）

国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开处理决定送达问题的解释

（2016年12月7日）

国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于明确政府信息公开与业务查询事项界限的解释

（2016年9月18日）

国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开年度报告有关项目填报问题的解释

（2016年9月1日）

国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开期限有关问题的解释

（2015年11月18日）

国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开申请答复主体有关问题的解释

（2014年9月3日）

后记

第二条【政府信息概念】本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

【释义】

这一条是关于政府信息概念的规定。

政府信息公开条例调整的是政府信息公开行为，什么是政府信息，自然是需要予以明确的首要问题。因此，政府信息公开条例将有关政府信息概念的规定作为第二条。

政府信息的概念，包含三个要素。一是持有主体为行政机关，二是来源为履行行政管理职能过程中制作或者获取，三是物理形态为以纸质、光盘、磁盘等一定形式记录、保存。这一概念的规定性，主要体现为持有主体的规定性，限于行政机关，而不包括立法机关、司法机关、公共企事业单位等，当然更不包括社会主体。至于政府信息的来源和物理形态，则没有明确的规定性，“制作或获取”穷尽了政府信息的产生方式，“以一定形式记录、保存”涵盖了所有的物理形态。至于“履行行政管理职能”，由于行政管理职能本身内涵不够明确，难以形成对政府信息概念内涵和外延的明确界定。据此而言，这一条所规定的政府信息概念，内涵和外延十分宽泛，实际上可以理解为“行政机关持有的、以任何形式记录保存的信息”。

其他国家信息公开法关于政府信息概念的规定，与本条规定大同小异。例如，英国《信息自由法》对“信息”的定义是“任何形式记载的信息”；新西兰《1982官方信息法》对“文档”的定义是“任何形式的文书，包括：（a）以任何方式书写在任意材质上的内容。（b）存储在磁带、电脑或者其他介质中的任何信息，以及在任意材质上呈现的存储在以上介质中的信息。（c）任何字符、标记或者其他能够表达特定内容的书写符号。（d）任何书籍、地图、平面图、图画或手稿。（e）任何以照片、胶片、磁盘、磁带或者其他方式记载的可被复制的影像资料”；德国《信息自由法》对“官方信息”的定义是“以任何形式保存的、用于官方目的的任何记录”；塞尔维亚《获取公共信息法》对“公共信息”概念的定义是“由公共机构持有的、在工作中制作的或与工作有关的、记载于文档的、公众有知情的必要的信息”；等等。各国有关政府信息的概念，可以归纳为一个简单的表述：从任何途径获得的、以任何形式、记载在任何载体上的内容。

由于内涵和外延较为宽泛，政府信息概念不能成为是否公开的判断标准。如果以是否属于政府信息作为判断是否公开的前提和基础，将不可避免地形成分歧进而引发争议。据统计，2014年，在所有因政府信息公开引发的行政争议中，围绕“是否属于政府信息”问题形成的行政争议占比高达59%。因此，新政府信息公开条例明确，行政机关持有的政府信息，都属于政府信息，不宜依据本条规定的政府信息概念，将特定信息认定为不属于政府信息。根据政府信息公开条例第十三条的规定，行政机关在处理政府信息公开申请时，不得援引本条作为依据、以特定信息不属于政府信息为由拒绝公开。是否公开政府信息，一律依据豁免条款或者事实情况做出判断。

需要说明的是，少数国家信息公开法允许以不属于政府信息为由拒绝公开，但有一个前提，就是这些国家的信息公开法对政府信息概念做了明确的排除性规定。例如，新西兰《1982官方信息法》规定，以下信息不属于官方信息：“（i）图书馆或者博物馆收集的、仅供查阅或展示的材料。（ii）除王国部长外的其他人寄存于新西兰国家图书馆的材料。（iii）新西兰国家图书馆提供的口述历史”；日本《行政机关持有信息公开法》规定，政府信息不包括“（一）官报、白皮书、报纸、杂志、书籍以及其他以向不特定多少数人销售为目的发行的文件。（二）在政令规定的公共档案馆及其他机关中，依据政令的规定属于历史性或文化性的资料或者用于学术研究的资料而被特别管理的文件”；芬兰《政府行为公开法》规定，以下信息不属于官方文档：“（1）政府机构工作人员收到的、与其履行该政府机构以外职责有关的信件或文档。（2）政府机构工作人员或其指定人员保存的、未曾公开的资料。（3）用于内部培训的文档，以及仅涉及政府机构内部活动的文档。（4）公共机构为了履行与某私人有关的任务而获取的文档。（5）作为遗失物遗留在或被上交给政府机构的文档”。如果没有这种明确的罗列式排除，就不能仅依据政府信息的概念作为是否公开的判断标准。还有一种较为特殊的情形是瑞典的《出版自由法》，该法第九条、第十条、第十一条分别规定了“不属于官方文档”的若干情形瑞典《出版自由法》规定：“（第九条）未对外发布的内部备忘录，即便依照第七条的规定能够认定已经完成制作的，也不能视为官方文档。但是，作为档案或注册资料的除外。‘备忘录’是指仅为准备或口头陈述特定事项而制作的辅助性的材料，但是其内容包含与该事项有关的事实性信息的除外。正式决定文书的前期大纲或草稿，以及公共机关之间书面往来资料，未经公开发布的，不构成官方文档。但是，作为档案或注册资料的除外。（第十条）仅以为其他公共机关技术性处理或存储的目的而持有的文档，不能视该机关的官方文档。（第十一条）以下文档不属于官方文档：（一）公共机关收到或制作的信件、电报等单纯以沟通为目的的文档。（二）公共机关收到或制作的、仅在该机关下属的期刊类出版物上公开出版的通告等文档。（三）图书馆收藏的印刷品、声像记录等文档，私人为了妥善保管或者供公众研究学习等目的寄存在档案机构的印刷品、声像记录等文档，以及为了上述目的而转交给公共机关的私人信件、手稿、声像资料等文档。（四）第三项规定的资料的复制品。”，但是从其条款字面就可以很清楚地看出，这只是豁免条款的另一种表述方式，不是简单地以“官方文档”的概念作为是否公开的衡量标准。