社区公共危机管理指导手册

2019年12月，湖北省武汉市出现新型冠状病毒肺炎疫情并迅速扩散，进而在全国乃至全球层面蔓延。这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考，也是对我国基层社会治理的检验和考验。面对疫情引发的公共危机，基层社区干部为我国政府*终打赢疫情防控战提供了*为坚实的力量之一。但抗疫过程中暴露的问题也反映出基层社区在公共危机预防、应对和防控等方面缺乏健全的机制。本书指出了基层社会治理在这次抗击新冠疫情的过程中暴露出的问题，并且提出这次抗击疫情应该成为城乡加强基层社会治理的“拐点”。本书旨在为基层社区工作者开展和推动社区应急管理提供理论和实践上的指导。

抗击疫情有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地。社区是疫情联防联控的*线，也是外防输入、内防扩散*有效的防线。为此，我们必须加强农村、社区等基层防控能力建设，织密织牢*道防线。从当下新冠肺炎疫情防控工作的进展来看，包括疫情危机在内的公共危机管理体系建设尚未延伸到基层社区层面，社区应急治理存在诸多亟待解决的问题。
本手册从“公共危机管理”的视角出发，遵循公共危机的演化规律，结合我国城乡社区建设的实际情况，积极借鉴美日等发达国家的相关经验，提出构建具有中国特色的社区公共危机管理制度的设想，并描绘了达致这一设想的步骤和路径。
本手册是为城乡社区党组织成员、城乡基层政府管理人员、社区管理者、居委会干部、社工以及社区领袖而撰写的，其目的在于为他们开展和推动社区公共危机管理提供理论和技术上的指导，力求成为社区治理中的一个航标，为读者呈现社区公共危机管理的理念、原理、框架、路径和工具等诸多丰富多彩的内容。

刘建军 | 丛书主编
复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系主任、教授、博士生导师，兼任民政部全国基层政权与社区治理专家委员会委员，上海市民政局决策咨询专家，上海市居（村）协会副会长，上海市社区发展研究会副会长等。主要从事比较政治制度、基层政权与国家治理等领域的研究，代表作有《居民自治指导手册》《单位中国》等。

俞祖成 | 作者
上海外国语大学国际关系与公共事务学院公共管理系执行主任、副教授、博士生导师，日本同志社大学政策科学博士（国家公派），兼任上海市政治学会理事、静安社区治理智库专家委员会委员、虹口区委讲师团团员、《中国非营利评论》（CSSCI）编委等。主要从事城市基层治理与社会组织等领域的研究，主持国家社科基金项目等10余项课题，在《政治学研究》《中国行政管理》《社会科学》等期刊发表50余篇论文（含译文）。出版日文专著『現代中国のNPOセクターの展開』（山口書店，2017年），荣获“日本NPO学会优秀奖”，入选“上海市人才发展资金资助计划”以及“北京亿方公益基金会菁莪计划”。

导言 构建具有中国特色的社区公共危机管理制度
第一章 社区为何要重视公共危机管理？
  一、风险社会：作为“通货”的公共危机
  二、参与式治理和专业化治理：社区公共危机管理的两种机制
  三、微观治理优势的发挥
  四、基层治理能力与公共危机管理
  五、社区：公共危机管理的“源头”
第二章 社区如何做好公共危机预防？
  一、准确认知社区公共危机管理的基本规律
  二、社区公共危机管理的基础条件
  三、社区公共危机管理的能力培训
  四、社区公共危机管理的预案编制
  五、社区公共危机管理的演练和预警
第三章  社区如何应对公共危机？
  一、应急指挥机制
  二、联防联控机制
  三、信息管理机制
  四、法律遵循机制
  五、脆弱群体关怀机制
第四章 社区如何进行公共危机善后恢复与总结评估？
  一、公共危机后的调查评估
  二、公共危机后的救助工作
  三、公共危机后的恢复工作
  四、反思与改进
结语 强化社区公共危机管理能力建设
附录
  附录一 中华人民共和国突发事件应对法
  附录二 国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见
  附录三 传染病防控中社区参与的关键知识
附件一 日本白井市自治会应对灾害危机的行动指南
附件二 美国CARE日常检查与报告表
后记

导言 构建具有中国特色的社区公共危机管理制度
    2019年12月，湖北省武汉市出现新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠疫情”）并迅速扩散，进而向全国各地乃至向世界其他一些国家蔓延。这一突发公共卫生事件所引发的公共危机，对我国各行各业均造成较大冲击，同时也引起全球社会的广泛关切。诚然，正如我国外交部发言人所言，我国为应对这次疫情采取的有力措施，不仅在对本国人民负责，也在对全世界负责。在这场没有硝烟的战“疫”中，我们用中国速度为世界防控疫情争取了宝贵时间，用中国力量筑牢控制疫情蔓延的防线，用中国实践为世界防疫树立新标杆。对此，联合国秘书长古特雷斯也表示，中国为控制新冠病毒已作出了巨大和非凡的努力，值得国际社会称赞。
    然而，我们也必须清醒认识到，新冠疫情在武汉爆发并扩散，进而在全国层面呈现蔓延之势，一定程度上反映出武汉市乃至湖北省在应对突发公共卫生事件方面缺乏健全的疫情预警机制以及疫情危机应对预案，同时也反映出具有准官方机构性质的中国红十字会系统在应对突发疫情方面缺乏健全的工作管理机制。此外更值得我们关切的是，随着疫情的扩散和防控压力的陡增，基层社区逐渐承受几乎“不可承受”之压力。这种压力集中体现为“基层社区迅速被各级政府视为疫情防控的最后一道承压阀”，并使得全国近65万城乡基层社区均成为“疫情防控的基础环节和前线‘战场’”。
    从目前的发展态势来看，全国城乡基层社区迅速响应了各级政府的政策号召，正竭尽全力致力于构筑基层社区疫情防控的严防密线。毫无疑问，城乡基层社区已成为我国打赢新冠疫情战的“最后一公里”所在地。这是紧急应对之举，亦是防控有效之举。根据我们的信息观察和调研了解，目前城乡基层社区在疫情防控工作中普遍面临工作人手不足、信息沟通不畅、防控手段单一、志愿者动员困难、居民情绪疏导方法缺乏、居民恐慌心理消解不足等诸多问题。在这些问题的背后，则反映出我国城乡基层社区在包括公共卫生危机在内的公共危机预防、应对和防控等方面缺乏健全的机制。
    不过，令我们甚为欣慰的是，正如清华大学建筑学院刘佳燕副教授所指出的：“一夜之间，社区成为联防联治的前沿阵地，繁重的防控任务和巨大的压力迅速落到了基层干部和社区社会工作者的肩上。他们承担起宣传、防治、排查、统计、汇报、体温监测、场所消毒、邻里协调等大量工作，同时兼任信息员、观察员、宣传员、排查员、联络员、警卫员、辅导员、应急员、协调员、心理疏导员等职责，成为防范疫情社区传播的核心队伍。”毫无疑问，中国的基层社区干部（尤其是社区党员和社区志愿者）均能临危受命，勇于担当和奉献，以前所未有的牺牲精神为社区疫情的防控作出了巨大努力和牺牲，为中国政府最终打赢疫情防控战提供了最为坚实的力量之一。
    公共危机，往往是“危”中有“机”。借助这次疫情防控所带来的经验和教训，我们应该让整个社会意识到，不仅各级政府需要提升公共危机应对能力，而且城乡基层社区也应尽快提升公共危机应对能力。在人类社会已进入“高度风险社会”这一时代背景下，中国城乡基层社区应在反思和总结这次疫情防控的经验和教训的基础上，通过官民协力的方式，尽快构建社区公共危机管理制度，以提升城乡基层社区在未来应对各种可能出现的公共危机之能力 ，进而推进社区“日常治理”与“应急治理”的有效融合。