融入城市

外来务工人员如何市民化，乡土中国如何城镇化，是现代化进程中急需关注的两个重要问题。研读此书，必定受益匪浅。

伴随我国城市化的推进，外来务工人员已经成为一个规模巨大的特殊社会群体。外来务工人员的问题难以解决，很大程度上与该群体和城市化之间还没有形成良性互动有关。随着我国工业化和城市化水平的不断提高，外来务工人员问题得以缓解的主要标志，就是外来务工者与相应人口不断在城市沉淀，并逐步融入城市社会。本书的主题便聚焦于此问题，并发现：外来务工人员的城市融入，折射出的是不同群体之间的利益关系，既涉及国家层面的宏观政策，又与流入地的经济社会结构、社会资源分配的规则、流入地居民的接纳程度以及务工者的社会经济背景等因素相关。

郭秀云，女，1970年生，山东德州人，上海财经大学经济学学士，东北财经大学管理学硕士，复旦大学经济学博士、公共管理博士后。现为华东政法大学政治学与公共管理学院教授，博士生导师，华东政法大学社会保障研究中心主任。兼任中国社会保障学会社会救助分会理事、上海市公共事务管理研究会理事。主要研究方向涉及社会保障、人口经济理论、社会公共安全管理等领域。近年来，在《社会科学》《人口研究》《城市问题》《改革》《中州学刊》《现代经济探讨》等核心期刊公开发表学术论文60余篇，独立出版专著3部，主持国家社会科学基金、教育部重大攻关项目子课题、上海哲学社会科学规划课题、上海市政府决策咨询课题、中国博士后基金项目等多项课题，参与省部级以上课题10余项，多篇论文被《新华文摘》《人大复印资料》《高等学校文科学术文摘》全文转载。

第一章  研究缘起1
第一节  选题背景与研究意义1
一、　选题背景1
二、　研究意义3
第二节  概念界定与理论基础4
一、　基本概念的界定4
二、　国外关于农村劳动力转移与城市化的相关理论8
第三节  文献综述15
一、　关于人口迁移与城市化的研究15
二、　关于我国农村或农业剩余劳动力转移的研究20
三、　关于农民工城市融入的研究21
四、　对相关研究的评述25
第四节  研究思路与基本框架25
第二章  外来务工人员城市融入：历史进展与影响因素28
第一节  “民工潮”“民工荒”与外来务工人员城市融入28
一、　“民工潮”的兴起及其发展历程28
二、　“民工荒”的显现及其成因32
第二节  外来务工人员城市融入的影响因素：宏观与微观分析35
一、　户籍制度与外来务工人员城市融入35
二、　土地流转制度与外来务工人员城市融入40
三、　劳动就业制度与外来务工人员城市融入46
四、　社会保障制度与外来务工人员城市融入49
五、　人力资本、社会资本与外来务工人员城市融入55
第三章  社会政策调整与外来务工人员城市融入59
第一节  国家层面的外来务工人员社会政策调整及启示59
一、　外来务工人员社会政策变迁与发展59
二、　政策启示与趋势判断65
第二节  地区层面的外来务工人员社会政策：基于长三角地区的
分析71
一、　外来务工人员社会政策变迁与发展72
二、　外来务工人员社会政策支持体系80
第三节  地区层面的外来务工人员社会政策：基于珠三角地区的分析89
一、　外来务工人员社会政策变迁与发展90
二、　外来务工人员社会政策支持体系96
第四章  外来务工人员城市融入的微观测度与考察106
第一节  基于ELES模型的外来务工人员经济融入能力分析106
一、　模型的建立106
二、　城镇居民消费结构的时间序列分析108
三、　城镇居民消费结构的截面数据分析112
第二节  外来务工人员市民化意愿及影响因素分析115
一、　研究设计115
二、　市民化意愿影响因素模型123
三、　研究结论138
第五章    外来务工人员城市融入的宏观测度：公共资源配置与财政压力143
第一节  公共资源配置与外来务工人员城市融入143
一、　相关概念的界定及其辨析143
二、　公共资源配置与人口流动145
三、　人口时空演化与公共资源配置：以上海为例147
第二节财政压力—政策响应模型与政策仿真167
一、　外来务工人员福利政策相关要素分析：福利清单167
二、　财政压力—政策响应模型的建立170
三、　财政压力的测算：以上海为例175
四、　政策响应能力185
第六章  现阶段推进外来务工人员城市融入的政策建议190
第一节  积极推进户籍制度改革，鼓励有条件、有意愿的外来务工
        人员在城市落户190
第二节  以居住证为依托，构建起“梯度赋权”的公共服务供给机制
193
第三节  建立城乡统一、竞争有序的劳动力市场体系196
第四节  推进农村土地制度改革，建立健全土地流转市场198
第五节  进一步提高城市公共管理水平和公共服务资源配置能力200
第六节  进一步完善公共财政体制，建立外来务工人员城市融入的
成本分担机制202
第七节  完善公共服务供给模式，建立公共服务供给的最低标准
制度203
附录  上海市外来务工人员公共服务及预期需求调查问卷205
参考文献  211

序
    本书系笔者在国家社科基金项目“农民工城市融入模型及政策仿真研究”（批准号：10BRK012）成果的基础上修改完善而成。项目研究过程中发现，中央及地方性政策指向及相关数据，不限于农村进城务工人员，而是面向外来务工人员群体乃至整个流动人口，问卷调查及政策仿真以“外来务工人员”为主要研究对象，故本书最终定名为《融入城市：外来务工人员城市融入模型及政策仿真研究》。
    伴随我国城市化的推进，外来务工人员已经成为一个规模巨大的特殊社会群体。外来务工人员的问题难以解决，很大程度上与该群体和城市化之间还没有形成良性互动有关。随着我国工业化和城市化水平的不断提高，外来务工人员问题得以缓解的主要标志，就是外来务工者与相应人口不断在城市沉淀，并逐步融入城市社会。外来务工人员的城市融入，折射出的是不同群体之间的利益关系，既涉及国家层面的宏观政策，又与流入地的经济社会结构、社会资源分配的规则、流入地居民的接纳程度以及务工者的社会经济背景等因素相关。
    从影响外来务工人员城市融入的宏观和微观因素看：（1）户籍制度一直被视为影响外来务工人员城市融入的关键因素，是该群体面临各种不公平的基础性制度。户籍制度及与之相捆绑的相关社会制度，把外来劳动力排斥在城市主流劳动力群体之外，并且在公共资源配置和公共服务方面始终存在区域性和制度性分割。近年来各地户籍改革成效不一，改革领域所具有的政策推动和相机决策特征较为明显。而未来改革的基本思路是:户口与福利保障脱钩，逐步消除外来人口和城市居民的身份差别，实行居住登记制度，实现自由迁徙和常住人口基本公共服务的全覆盖。（2）土地流转是推动外来务工人员市民化的重要环节。土地流转既推动了农民向农民工的转变，又促进了农民工向市民的转变，因此，土地流转的顺利运行有助于加速进城务工者的城市融入进程。（3）城乡二元就业制度对外来务工人员城市融入有着重要影响。中央和地方政府应该着力于促进劳动力跨户籍、跨地区、跨行业的合理流动，打破二元劳动力市场的身份隔绝，创造一种公平的劳动力市场的竞争机制。（4）社会保障权是外来务工人员合法权益的重要组成部分。改革开放以来，以农民工为主体的流动人口均不同程度地付出了社会保障权益代价，这种损失可能造成个人生活风险的累积，进而加剧整体社会风险。在制度设计上，应优先发展体现权利义务对应关系的社会保障，适度发展非就业关联性保障，同时，应尽快改变分割的社会保障资源管理模式。（5）人力资本和社会资本是影响外来务工人员城市融入的重要因素。人力资本直接关系到外来务工者的非农就业能力、收入水平，对其在城市的经济融入、社会融入乃至心理融入均存在显著影响。关系型社会资本和契约型社会资本在外来务工者城市融入的不同阶段，其影响具有差异性。
    社会政策作为一个重要变量，影响着外来务工人员在城市的经济社会地位、谋生立足的能力、在城市发展的可能性，以及能否与城市居民共享经济社会发展成果。国家层面外来务工人员社会政策的演变历程表现为两个主线：一是城乡二元户籍制度改革，二是外来务工人员就业环境的改善及合法权益之维护。中央和政府职能部门对外来务工人员的社会政策调整持积极态度，政策目标表现为：促进人口、劳动力的流动与工业化、城镇化发展相协调，追求经济的快速健康发展，实现资源的优化配置，保持国家政治、经济、社会的长期稳定。现阶段外来务工人员社会政策特征主要表现为：（1）在社会政策调整过程中以维护和保障外来务工人员的利益、实现共享社会发展成果为基准；（2）城乡统筹是我国外来务工人员社会政策调整的基本框架、现实条件和行动基础；（3）走向城乡一体化，实现城乡全面发展，即城乡发展的战略布局、市场和资源配置的统一规划。从区域层面看，长三角地区的地方政府因地制宜，在遵循中央政府指导思想和基本原则的基础上，在改善外来务工人员就业环境、加强与外来务工者福利和权益相关的社会保障制度建设、计划生育管理与服务、劳动用工制度、户籍及居住管理、子女教育、住房条件改善等方面做了大量工作；而珠三角地区政策的出台紧跟时代的步伐，满足现行实际情况的需要，外来务工人员在流入地享受的权利和福利待遇已经逐步从单一的社会保险扩展到就业指导、职业培训、子女教育、社会救助及法律援助等多个方面，外来务工人员融入城市社会的制度性障碍在逐步减少。
    本书对外来务工人员城市融入程度的测度从微观层面和宏观层面两个层次进行。微观层面的考察包括：一是基于个人或家庭的角度，运用扩展线性支出系统模型（ELES模型）测算外来务工人员在城市生活的基本需求，并与其收入水平相比较，反映外来务工人员城市融入的经济能力；二是通过建立市民化意愿的多元Logistic回归模型，分析不同类型变量对外来务工人员市民化意愿的影响。宏观层面的考察包括：一是基于公共资源配置视角，分析公共资源配置状况及均衡性、外来人口对公共资源分配的摊薄效应，以及公共资源配置中存在的问题；二是通过构建财政压力—政策响应模型及政策仿真，测算提高外来务工人员的城市融入程度，可能带来的财政压力以及如何进行政策优化设计。
    本书认为，外来务工人员城市融入的福利政策效应，取决于两个关键因素：财政压力和政策响应能力。财政压力是地方政府在外来人口管理制度安排和福利政策设计中需要考虑的重要因素。测算结果显示，如果外来人口有资格获得相应的市民待遇，地方政府在社会保险和最低生活保障方面将面临较大财政压力。根据现阶段补贴水平，子女教育与住房保障带来的财政补贴压力应该在承受能力范围之内。将外来务工人员纳入城镇职工基本养老保险，并不断扩大覆盖面、提高参保率，对缩小户籍人口快速老龄化导致的养老基金缺口具有较好的补偿作用。但从长远看，随着外来人口继续滞留概率提高，未来的养老金待遇给付增加，外来务工人员的“养老金红利”将会转变为“养老金负债”。外来务工人员的社会保险特别是社会救济问题，如果不能在中央财政的框架下予以解决，这项政策安排将给地方政府带来巨大的财政成本，使它在现阶段并不具备足够的可行性。政府的政策响应能力表现在两个方面：一是筹资能力，二是政策协调性，两者相辅相成。其中，筹资能力在很大程度上与地方经济发展特别是财力相关联，政策协调性受制于政府之间乃至部门之间的合作关系。中央政府、流入地政府、流出地政府以及各职能部门之间的协调关系，各主体目标利益的不一致性，势必会对外来务工人员福利体系的构建产生影响。推动农业转移人口市民化、促进外来务工人员城市融入，不仅要打破现行户籍制度障碍，更重要的是促进基本公共服务和社会福利的均等化，问题的实质在于财政体制。
    外来务工人员城市融入是一个长期过程，其重要表现是获取平等的市民权利，而制度障碍是阻碍外来务工人员城市融入的重要因素，包括户籍制度、劳动就业制度、土地流转制度、社会保障制度等领域的改革，以及涉及外来务工人员城市融入成本分担和公共资源与公共服务供给的财政体制改革，改革成效将在很大程度上影响该群体城市融入的进展和质量。现阶段应按照如下政策思路推进：（1）积极推进户籍制度改革，鼓励有条件、有意愿的外来务工者在城市落户；（2）以居住证为依托，构建起“梯度赋权”的公共服务供给机制；（3）建立城乡统一、竞争有序的劳动力市场体系；（4）推进农村土地制度改革，建立健全土地流转市场；（5）进一步提高城市公共管理水平和公共服务资源配置能力；（6）进一步完善公共财政体制，建立外来务工人员城市融入的成本分担机制；（7）完善公共服务供给模式，建立公共服务供给的最低标准制度。