澳门特区政府改革与社团治理

回归祖国以来特别是第三届特区政府上任以来，澳门特区政府锐意进取，推行了包含政府治理和社会治理在内的公共治理的系列变革，致力达成政府与社会良性合作、双向互动的社会善治格局。在政府治理中，特区政府以科学决策、阳光政府、精兵简政为核心战略，成为指导政府治理的基本理念和指导思想，并初步形成了以改善公共服务质量、提升电子政务水平、规范公众咨询运作的基本架构，朝向绩效治理的目标导向迈出了坚实的步伐。在社会治理中，澳门社团正处于垄断型社团治理体制向竞争型社团治理体制的转型。源于澳门社团传统的组织文化和短缺的人力资源的因素，澳门社团的转型仍然处于一个相对缓慢的过程。澳门社团在社会服务的提供中发挥了不可或缺的重要作用，形成了和政府的双赢合作模式。

鄞益奋，澳门理工学院社会经济与公共政策研究所副教授，所长，博士，2006年毕业于北京大学。研究方向：公共行政与公共政策。已发表学术论文100多篇，参与和负责澳门特别行政区政府交付的研究课题。曾荣获2009年第二届澳门人文社会科学研究优秀成果论文类三等奖。

第1章　绪论

　　1.1　研究源起

　　1.2　基本理论主张

　　1.3　章节安排

第2章　澳门政府改革的核心战略

　　2.1　科学决策

　　2.2　阳光政府

　　2.3　精兵简政

第3章　政府改革的基本路径

　　3.1　改善政府公共服务质量

　　3.2　发展电子政务

　　3.3　完善公众咨询

　　3.4　应对职能重叠

第4章　绩效治理：政府改革的发展朝向

　　4.1　澳门建立绩效治理制度的发展动因

　　4.2　澳门特区政府绩效管理的现有体系

　　4.3　政府绩效治理制度的全面谋划

第5章　澳门社团治理体制

　　5.1　传统澳门社团在社会治理中的角色

　　5.2　澳门社团社会治理角色的新挑战

　　5.3　寻找澳门社团社会治理的新定位

第6章　澳门社团组织文化

　　6.1　社团的和谐文化

　　6.2　社团的人情文化

　　6.3　社团的小圈子文化

　　6.4　社团的封闭文化

　　6.5　澳门社团组织文化的发展展望

第7章　澳门社团的人力资源状况

　　7.1　澳门人力资源的整体情况

　　7.2　澳门社团受雇人员的基本情况

　　7.3　澳门社团义工的基本情况

　　7.4　澳门社团人力资源管理的情况

　　7.5　完善澳门社团人力资源管理的几点建议

第8章　澳门社团的社会服务模式：以街坊总会为例

　　8.1　澳门街坊总会的基本概况

　　8.2　澳门街坊总会的多元服务

　　8.3　政府与街坊总会的双赢合作

第9章　结论

参考文献

后记

表目录

表1　劳工局的服务承诺

表2　澳门特别行政区政府考取ISO国际认证的公共部门及认证类别、

　　　认证范围、首次审核时间

表3　已获确认服务承诺认可的部门

表4　澳门市民满意度的测量指标

表5　澳门公共政策咨询的七大原则

表6　澳门公共政策咨询的三大阶段

表7　2016年澳门的公众咨询活动

表8　特区政府各主要部门的部门性质总揽

表9　2010～2014年澳门劳动力需求与供给

表10　2001、2011年按学历的人口分布

表11　2014年本地就业人口的教育程度

表12　回归后澳门外劳人数及其占总体就业人口的比例变化

图目录

图1　公共服务质量持续改进的实践过程

图2　传统澳门社团在民意吸纳中的角色

图3　当前社团在民意吸纳中的角色

图4　小潭山事件中民意吸纳的情况

序　　言

公共管理的研究需要理论和实践相互结合。鄞益奋博士的《澳门特区政府改革与社团治理》从澳门的实践出发，阐述了公共管理中政府管理和社会组织治理的实际情况，从实践层面回应了我在若干年前所阐释的公共管理理论思考，特别是关于主配角论、互动论和阶段论的思考。

一是主配角论。公共管理是由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动。公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织和民众。公共管理的主角是政府，配角是非政府公共组织和民众。只有主角和配角各自都扮演起自己的角色，各就其位、各尽所能，才能真正建构起良好的公共管理体系，最终实现社会善治。主配角论的中心论点是，公共管理需要包括政府在内的多元主体，但多元主体的地位又是有差别的。政府是公共管理的核心主体和主角，政府管理的成效相当大程度上决定了公共管理的成效；与此同时，非政府公共组织和民众作为配角的作用也不可小觑，他们不仅可以弥补政府管理的不足，还可以在一定范围内独当一面地管理社会公共事务。

澳门特区政府管理和社团治理的经验告诉我们，在澳门公共管理的实践中，特区政府是最为重要和核心的主体和主角，回归以来澳门特区政府诸多改革政府的措施和行动，是澳门公共管理实践中最受人关注的部分，其内在和根本的原因就在于政府的主角与核心的作用。政府管理改革不仅集中于政府内部管理的改革，也涉及公众咨询及民众作用的改革。而社团是政府之外的另外一个重要的公共管理主体，社团在提供社会服务方面的卓越贡献成为澳门公共管理中一道亮丽的风景线，体现了公共管理社会化中“社会的共同事务应由社会自身来做”的内在要求。

二是互动论。在公共管理主体突破政府的单一维度而外扩到多元化主体之后，仅仅满足于对公共管理主体多元化的认知是远远不够的。对公共管理主体的研究，进一步要考虑的还有三个问题:政府、非政府公共组织、民众这三类主体在公共管理中各自发挥什么作用？这三者之间在公共管理中构成什么样的互动关系？这三者所担当的角色及组成关系是如何处于动态变化之中？我们不能从“政府中心论”出发看待公共管理变革，而是要从政府与非政府公共组织、政府与公民的互动角度进行探索。

澳门的社团治理，牵涉与澳门特区政府千丝万缕的互动关系。鄞益奋博士在讨论澳门社团治理的各章节中，无论是探讨澳门的社团治理体制，还是讨论澳门的组织文化、人力资源状况及社会服务模式，都蕴含着社会和政府互动关系的内容。在某种意义上讲，澳门社团能发挥良好的治理绩效，不仅是历史传统、地区文化等方面的原因，另一重要的原因是澳门社团形成了与政府良性互动的关系。正是由于政府和社团的良好互动关系，社团才能更有资源和能力来帮助政府提供社会服务，社团才能发挥好“一方面帮助政府，一方面监督政府”的双重作用，从而形成澳门特色的社团治理模式。

三是阶段论。从主体间关系以及各主体所承担的角色（作用），可以把公共管理发展分为以政府为本位、民众和非政府公共组织依附于政府的政府管理模式，和以社会为本位，政府、民众和非政府公共组织平等合作的社会治理模式等多个阶段。用形象的语言表述，政府管理模式中政府和社会的关系是“父子关系”，社会治理模式中政府和社会的关系则是“兄弟关系”。

政府管理模式又可以分为政府管理的集权化模式、民主化模式、社会化模式三个发展阶段。第一个阶段是政府管理的集权化模式。公共管理完全依赖于政府，国家对社会全面干预，社会湮没于全能主义的政府之中。第二个阶段是政府管理的民主化模式。政府开始意识到，政府管理的目的在于解决民众共同关注的社会问题，公众的满意度是评判政府管理的最终准则;政府吸纳民众参与对公共事务的管理，关注公众的反馈，调动公众对社会公共事务管理的积极性。第三个阶段是政府管理的社会化模式。政府再也无法独自承担对社会的管理职能，因为政府能力已经不能胜任日趋复杂的社会公共事务的需要。政府要求社会各方参与到公共事务的管理中来，主动地向非政府公共组织、民众分权，形成制度化的分工协作关系。

社会治理则可区分为自主化模式、多中心模式两个发展模式。第一个模式是社会治理的自主化模式，非政府公共组织和公民对政府本位提出挑战，要求政府真正还权于社会，其自主性不断增强，组织化程度不断提高，自治能力不断提升。民众和非政府公共组织逐步摆脱对政府的依附，成为社会公共事务管理中完全独立的主体。第二个模式是社会治理的“社会治理多中心”模式，完全实现了对政府管理的超越，非政府公共组织和公民成为独立的公共管理主体，与政府共同构成了多中心网络式社会治理结构。

依照以上的模式和阶段的划分，通过鄞益奋博士《澳门特区政府改革与社团治理》一书的介绍，可以看出，澳门的公共管理模式是还没有进入社会治理的多中心模式的阶段，基本上处于政府管理的社会化模式和社会治理的自主化模式的阶段中间。这说明未来澳门特区政府改革和社会治理的共同努力方向，是要进一步增强非政府公共组织的自主性，并促使民众更好地发挥在公众咨询中的作用。

本书不仅是对公共管理理论的实践验证，也是了解回归后澳门公共管理和公共治理状况重要的参考书。长期以来，澳门被称为社团社会，这种社团社会的体制、文化背景是什么，其资源如何，其社会服务发挥的成效如何，对许多人来说是一个未知的领域，本书对这些社团治理的领域进行了探索和求知。此外，澳门特区政府在回归以来的管治能力一直深受关注，特区政府如何因应管治能力提升而展开改革，本书也为我们进行了学理上的梳理和分析。

总而言之，本书对澳门特区公共管理的两大体系即政府管理改革及社团治理进行了较为系统的梳理和深入的分析，为我们了解澳门特区政府的行政改革和社团治理提供了一个良好的观察视角。我相信，本书的出版对于有志于了解和研究澳门公共行政和公共治理的读者来说，定会有所裨益。

北京大学政府管理学院教授

陈庆云