行政执法解释理论与实务技术操作

本书是为在行政执法办案实践中正确作出执法决定提供理论和实务技术操作支持的专著，从行政执法解释技术角度阐述了正确决定的法律要件方法，贯穿法治思维法治方式，有助于理解执法体系，提升执法能力，是行政执法和全面依法治国、建设法治政府学习、培训和工作的指导参考用书。

 

 

本书是为行政执法办案实践正确作出执法决定提供理论和实务技术操作支持的专著，从行政执法解释技术角度阐述了正确决定的法律要件方法，贯穿法治思维法治方式，是行政执法和全面依法治国、建设法治政府学习、培训和工作的指导参考用书。本书研究内容为行政执法者如何正确理解行政执法，如何向社会公众、执法相对人，执法领导者、监督者、指导者正确说明行政执法，如何正确解释行政执法决定，如何正确作出行政执法决定。本书侧重行政执法解释和行政执法决定方法，是作者构筑的行政执法基本知识“三部曲”理论、技术和实务的第三部——行政执法技术方面的书籍。

 

夏云峰，我国行政执法学提出人，律师资格证持有者。从2000年起在县省两极政府法制机构、司法行政机关从事行政执法研究、指导、监督工作20年，发表相关文章8万余字，著有《行政执法重点实务业务工作》《普通行政执法学》，现在陕西省司法厅。

 

第一章什么是行政执法解释

第一节解释、法律解释、行政解释

第一题解释和法律解释的一般含义

第二题法律解释源于理解说明法律的需要和所谓的法律不确定性

第三题对于立法者，法律应当是确定的

第四题执法者和司法者法律解释最主要的是应当以立法者立法意志为依归

第五题什么才是立法者意志

第六题法律概念与法律语词的不确定

第七题法律概念所指称事物的不确定性

第八题关于法律规范和法律原则的确定性问题

第九题关于法律概念的统一

第十题我国的行政解释研究

第二节行政执法解释

第一题行政执法解释是行政执法的性质而不是权力

第二题行政执法解释不完全是法律解释

第三题行政执法解释解释的是行政执法全要素和各关系，不仅仅解释行政执法法律依据

第四题行政执法解释既是对行政执法决定形成过程的建构也是重述

第五题从整体的角度全面研究行政执法解释

第二章行政执法解释主体和解释对象

第一节谁决定，谁解释

第一题常理的角度

第二题控权的角度

第三题依法执法的角度

第四题法律权利义务角度

第二节解释主体：既是行政执法组织也是行政执法人员

第一题从执法组织目标看

第二题从执法组织意志看

第三题从执法组织行为看

第四题解释名义

第三节解释对象：行政执法决定及其构成要件要素

第一题对行政执法决定的解释

第二题对决定构成要件要素种类和层次的解释

第三题对依申请决定构成实体要件要素的解释

第四题对执法组织角度决定构成程序要件的解释

第五题对行政执法相对人法律行为构成程序要件的解释

第六题对执法决定及其构成要件要素解释的一体性

第七题从更广阔的视角解释行政执法——行政执法的维度：从一维到五维

第三章行政执法解释准则

第一节遵循决定原意

第一题规范意义上的遵循决定原意准则——行政执法上的法律解释

第二题实践意义上的遵循决定原意准则——行政执法上的“有”和“是”

第二节具有材料支撑

第一题什么是行政执法材料

第二题要素材料、关系材料和相关材料

第三题从是否在解释时必须使用的角度理解上述分类材料

第四题不得使用和考虑的材料

第五题执法材料的提供与取得

第三节坚持执法话语

第一题行政执法是一种交往商谈

第二题商谈增强行政执法解释的正当性

第三题行政执法的话语与言说

第四节运用理论解释

第一题哪些事实可以作为常识内容和理论对象

第二题行政执法常识解释与理论解释

第三题行政执法理论构造方法导致理论解释可能与常理解释出现冲突

第四题在坚持行政执法理论解释的前提下发挥执法常识的辅助解释作用，实现行政执法法律效果、行政效果和社会效果的统一

第五题行政执法常识解释优先的例外情况

第四章行政执法解释方法：行政执法决定的方法

第一节关于构成要件

第一题构成要件的三个面相——理论上的、法律上的、案件上的构成要件

第二题与构成要件密切相关的阻却要件

第三题构成要件理论在行政法学理论体系上没有得到应有的地位

第四题成立要件、构成要件、有效要件

第五题行政执法构成要件要素

第二节法律上的构成要件要素之确定

第一题执法相对人事项法律归纳确定的方式——行为构成要件要素

第二题以分析行政实体法法典分则条文的方法确定要件要素

第三题以分析行政实体法法典总则条文的方法确定要件要素

第四题以分析行政程序法法典条文的方法确定要件要素

第五题以分析行政文件的方法确定要件要素

第六题以分析司法解释的方法确定要件要素

第七题以推定的方法确定要件要素

第八题阻却决定的要件要素确定

第九题决定阻却要件要素转化为决定构成要件要素

第十题关于行政执法要件要素结构的总结

第三节案件上的构成要件要素事实之确定

第一题案件要件事实确定是作出执法决定的小前提

第二题案件要件事实确定是事实是否存在以及是否具有对应于规范上的构成要件所指示的性质

第三题案件要件事实确定是指达到该事实之证明标准

第四题以证据方法确定案件要件事实

第五题以推定方法确定案件要件事实

第六题以认知方法确定案件要件事实

第四节案件要件事实不能确定时的决定方法

第一题关于要件事实确定以及对应的决定作出的简要回顾

第二题何为要件事实不确定

第三题要件事实不确定情况下作出执法决定的一般理论：与民事诉讼证明责任理论比较

第四题要件事实不能确定时的决定方法

主要参考文献

行政执法者如何正确理解行政执法，如何向社会公众、执法相对人、执法领导者、监督者、指导者正确说明行政执法，如何正确解释一个行政执法决定，如何正确作出一个行政执法决定，这些都是行政执法实践者和研究者需要认真思考的重要行政执法问题，也是本书的研究内容。

本书侧重行政执法解释和行政执法决定方法，也是笔者构筑的行政执法基本知识“三部曲”理论、技术和实务的第三部——行政执法技术方面的书籍。在法学上，法律解释一直作为法律技术存在，在行政执法学上我们也将行政执法解释作为行政执法技术。同时，本书还是《普通行政执法学》行政执法要件要素研究的深化，《普通行政执法学》侧重的是执法组织方面权力行使要件要素，本书则侧重于执法相对人方面法律行为构成要件要素，通过确定要件要素来探寻行政执法决定的方法，这是一种法学方法。行政执法技术、行政执法解释、行政执法要件、行政执法决定方法四者之间的关系是，行政执法技术包含行政执法解释，行政执法解释的对象是行政执法要件，行政执法解释的目的是通过解释执法要件来探寻正确作出行政执法决定的方法，技术和解释都是实现正确作出行政执法决定这一目的的手段，行政执法要件贯穿于其他三者之中。所有的行政执法知识都是为实践中行政执法办案服务的，从突出知识实践性的角度确定了本书书名。

 

第一题解释和法律解释的一般含义

解释作为日常用语，是指分析说明。解释作为一个专门的知识概念，在不同的知识领域有不同的含义。在解释学的范畴里，据梁慧星老师所著《民法解释学》研究，对解释的理解有方法论意义和本体论意义上的不同，也有一般解释学和具体解释学上的联系与区别。

在法律解释学上，解释的含义与法律联系在一起，据张志铭老师所著《法律解释学》研究，法律解释的定义有十几种，他将法律解释定义为：“法律解释是对法律文本的意思的理解和说明。其中用词的基本含义是：‘法律’主要指制定法；‘法律文本’指‘法律条文’；‘意思’也即通常所说的‘含义’‘意义’，包括内涵和外延，或者说‘含义’和‘指称’；‘理解’指解释者对法律文本意思的内心把握；‘说明’指对理解结果的外在展示。简单地说，法律解释就是解释者将自己对法律文本意思的理解通过某种方式展示出来。”这个定义揭示了法律解释概念的内涵。法律解释在外延上按照解释主体、解释对象和解释内容抽象与具体的不同，可以指称立法机关对法律的解释，行政机关对法律的解释，司法机关对法律的解释，学者及其他人对法律的解释，前三者为有权解释，后者为无权解释（其解释不具有当然的法律上的约束力而非不能解释）；也可以指称对法律的解释，对法规的解释，对规章的解释；还可以指称非针对特定案件的抽象解释，即立法性解释，以及针对特定案件的具体解释，即适用性解释；等等。例如，我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这条规定即为法律文本、法律条文，对该文本、条文的理解和说明即为法律解释。

立法机关对法律的解释，如《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百零四条的解释》（2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）全文即是全国人大常委会对《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的立法机关解释，为有权解释。

行政机关对法律的解释，如《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年12月27日国务院令第256号发布，根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》第一次修订，根据2014年7月29日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第二次修订）全文即是国务院对《中华人民共和国土地管理法》的解释，是以行政法规的形式对法律进行解释（这种解释文件名称中多含有“实施”字样），为有权解释。又如《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政强制法〉的通知》（国发〔2011〕25号），既是对我国行政强制法贯彻实施的安排，部分内容也是对行政强制法的解释，是以行政文件（规定）的形式对法律进行解释，为有权解释。

司法机关的解释，如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号，最高人民法院审判委员会第1648次会议通过，自2015年5月1日起施行）全文即是最高人民法院对《中华人民共和国行政诉讼法》的解释，为有权解释。

学者及其他人对法律的解释，如《中华人民共和国行政许可法注解与配套》（国务院法制办公室编，中国法制出版社2017年版），该书即是原国务院法制办作为学者或其他人对《中华人民共和国行政许可法》的解释，虽然作者系国务院法制办公室，属于行政机关，但该书并非以行政机关的身份对许可法进行解释，也不是依照法定程序和形式对许可法进行解释，为无权解释。学者及其他人解释中的学者依照法理进行的解释一般被称为学理解释，尽管是无权解释，也是很重要的。参照梁慧星老师在《裁判的方法》一书中的说法，执法之人都首先得是学生，要从学习解释法律知识开始。以上几例都是对法律的解释。

对法规的解释，如《公共场所卫生管理条例实施细则》（国家卫生和计划生育委员会令第8号，2011年3月10日卫生部令第80号公布，根据2016年1月19日中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会令第8号《国家卫生计生委关于修改〈外国医师来华短期行医暂行管理办法〉等8件部门规章的决定》修正）即是以部门规章形式对行政法规《公共场所卫生管理条例》进行解释。

对规章的解释，如《农业部办公厅关于兽药生产用原料有关问题答复的函》（农办医函〔2017〕17号）中“兽药生产所用的原料、辅料应当满足以下要求：一是已列入兽药管理范畴的兽药原料、辅料，应当符合兽药国家标准的规定；二是未列入兽药管理但已列入药品管理范畴的原料、辅料，应当符合药品国家标准的规定；三是不属于上述两类管理范畴的原料、辅料，应当符合相关兽药产品批准时认可的标准”的规定，即是对部门规章《兽药生产质量管理规范》（2002年3月19日农业部令第11号发布，根据2017年11月30日农业部令2017年第8号《农业部关于修改和废止部分规章、规范性文件的决定》修正）第四十三条“兽药生产所需的物料，应符合兽药标准、药品标准、包装材料标准、兽用生物制品规程或其他有关标准，不得对兽药的质量产生不良影响。进口兽药应有口岸兽药监察所的检验报告”的解释。以上解释均非针对特定案件的抽象解释，即立法性解释。

针对特定案件的具体解释，即适用性解释，如中国裁判文书网载《蒋晓丽与南通市崇川区城市管理行政执法局行政强制二审行政判决书》（〔2018〕苏06行终192号）中“《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。从‘责令停止建设’的规定内容看，该条针对的主要是正在进行中的违法建设行为，因为对于早已完工的历史建筑而言，作出责令停止建设的规定实无意义和必要。作为即时强制的强制拆除，与作为行政强制执行的强制拆除有着明显的不同，一般而言，针对正在进行的违法建设所采取的强制拆除，多为行政强制措施，对已经完成的违法建设采取的强制拆除，则属于行政强制执行。因此，根据特别法优先普通法的法律适用原则，在建建筑的处理应当依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，对不听制止而继续建设的行为要进行及时处理，采取查封施工现场或者强制拆除等即时措施，不受《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序的限制”的表述，即是南通市中级人民法院在该案中对我国城乡规划法和行政强制法相关条文的具体解释（该解释是否合法是另外的问题）。这种解释是法院在个案中对与裁判有关的法律作出的解释，实际上是法官作出的解释，法官在个案中对与该案裁判有关的法律作出的解释即裁判解释是梁慧星老师在《裁判的方法》一书中所称的（民法）法律解释学上的法律解释之一（另一个是学说解释），他认为（民法）法律解释不应包括立法解释和司法解释，尽管两者的解释方法、规则和理论与裁判解释相通。

法律解释仅是对法律文本的解释，不涉及实际存在的事实问题，即使该解释是在个案中因事实争议引发的，如上例行政诉讼中的具体解释，也仅是对法律文本的解释，至于解释后将相关事实代入解释文本之中以及对于事实的解释，则不属于法律解释问题（但属于行政执法解释问题，见后文）。