从顶层政策到基层制度：乐山法院体制改革实证研究（）

　　本书回答第四轮司法体制改革的顶层政策是怎样被中基层法院执行的？研究者的目的在于，描述出司法改革中央顶层政策转化为中基层司法制度的过程。研究者们采用法律社会学研究方法，以四川省乐山市法院系统司法体制改革的四个试点法院为考察对象，来观察并描述此过程。这不仅是司法体制改革试点法院行动者们的书面工作汇报，也是第四轮司法体制改革成功的一种解释。

　　基于大量*手实证原始数据，本书揭示了乐山试点法院实施中央司法改革顶层政策的过程。这个过程包括学习调研协调–人员分类分流–选任员额法官–组建审判团队–分配审判权责–建立绩效考核制度六个有机衔接的步骤。这个过程始终围绕司法责任制进行，以解决改革问题为导向，不仅将顶层政策成功地转化为各种制度，而且还创造了“以案定额 以岗定额”、“4:2:2审判团队”以及“大小动态考核制度”等新制度，为四川省法院体制改革提供了可复制推广的经验，并丰富了全国法院第四轮司法体制改革的实践。

　　王雪梅，四川省高级人民法院审判委员会专职委员，曾担任乐山市中级人民法院党组书记、院长（2013-2018），二级高级法官。

　　首届四川省审判业务专家（2015）、法官检察官遴选委员会专家委员（2015-2019）。1990至今从事行政审判29年，亲历了新中国行政诉讼的诞生与发展，审理了许多疑难复杂的行政案件，开创性审判了数件具有指导意义的行政案件。其中有2件行政案件，即（2004）川行终字第24号和（2006）川行终字第55号案件，入选最高人民法院公报案例。

　　2000年以来，负责或参与了四川省人民政府等单位15个重点调研课题的研究工作。合著《法律论辩》、《新行政诉讼法疑难问题解析与实务指引》等五部著作。在《法律适用》、《人民司法》等各类期刊上发表调研报告、学术论文、典型案例等20余篇。

　　王伦刚，西南财经大学教授，博士生导师，经济法研究所所长、中国金融法研究中心研究员。曾任乐山中级人民法院党组成员、副院长（2017-2018）、彭州市人民法院院长助理（2016-2017）。兼任四川省经济法学会秘书长，劳动与社会保障法学会副会长、成都仲裁委员会仲裁员。

　　研究领域集中于经济法（金融法）、劳动法和司法改革，研究方法多采用法律社会学和规范法学。在Law & Society Review（美国法律社会学顶级刊物）、《法学研究》、《法学家》、《现代法学》、《社会科学研究》等杂志发表论文多篇。独著《中国经济法的根基》、《中国农民工非正式的利益抗争》、《中国农民专业合作社运行的民间规则研究》三部学术著作，分别由法律出版社2007年、2011年、2015年出版。其中，《中国经济法的根基》被清华大学列为研究生课程“经济法基础理论”参考书目；《中国农民工非正式的利益抗争》被日本帝国图书馆收藏。

　　主持国家社会科学基金项目《劳动监察与劳动仲裁交叉职能优化的实证分析(1993-2017)[13BFX137]，教育部人文社会科学研究青年基金项目课题《当代中国农民工的非正式利益抗争》（09YJC820091），四川省哲学社会科学规划项目《农民合作社运行的民间规则及其法律对策》（SC12B021）等课题。

　　王一君，1984年生，四川省乐山市中级人民法院党组成员、副院长、审判委员会委员，四级高级法官。北京大学法学硕士，西南政法大学民商法学博士研究生（在读）。

　　《放权与补位：合议庭与院庭长层级决策机制再思考》一文获全国法院系统第二十八届学术讨论会征文大赛三等奖；《动态平衡中的相对自循环：中基层法院审判权运行生态体系构想》一文获四川法院系统第二十一届学术讨论会征文大赛二等奖。

　　主持研究的课题《人员分类管理与审判质效相关度实证研究–以四川首批司法责任制改革试点法院为视角》获全国法院第三届司法大数据专题协作课题二等奖；作为主要执笔人参与研究的课题《司法责任制下诉讼迟延问题研究》获全国法院第十一届司法统计课题评选活动一等奖。参与撰写《法院审理合同案件观点集成》一书，在《人民司法》《人民法院报》《四川审判》上发表多篇文章及案例分析。

　　周兴复，1972年出生，现任四川省乐山市中级人民法院党组副书记、副院长，三级高级法官。

　　中国政法大学法学学士，四川大学在职法律硕士。合著《非法吸收公众存款案涉案财物处置路径革新》获西部法治论坛一等奖。

导论王雪梅
一、问题提出
二、文献综述
三、研究设计
四、研究内容
第一章司法体制改革政策制度化的实施准备：学习调研协调王伦刚邹松
第一节司法体制改革试点工作领导小组
一、领导小组的相继成立
二、领导小组的人员构成
三、领导小组的内部机构
第二节改革政策的多层互动
一、中央：顶层政策的传达与反馈
二、省级：试点方案的制定与统筹
三、基层：实施方案的形成与落实
第三节改革政策实施前的外部借鉴
一、为何借鉴
二、怎样借鉴
三、多地借鉴
第四节改革政策实施前的内部调研
一、第四轮司法体制改革调研的特点
二、全市法院人员情况的调研
三、改革的困难及对策的调研
第五节改革政策实施前的横向协调
一、多部门协调的原因
二、多部门协调的进展
三、多部门协调的结果
四、小结
第二章司法责任制的制度基础：人员分类管理王一君何洪兰
第一节改革前后人员分类对比分析
一、改革前后法院人员分类对比
二、改革前后法官基本情况对比
三、改革前后司法辅助人员对比
第二节改革前后审判质效情况对比分析
一、审判质效数据的提取
二、案件效率指标的变化
三、案件质量指标的变化
四、案件效果指标的变化
第三节分类管理与审判质效相关度分析
一、审判团队配置对审判质效的影响
二、审判权运行机制对审判绩效的影响
三、院长、庭长审监机制对审判质效的影响
四、绩效考核制度对审判质效的影响
五、员额法官尊荣感对审判质效的影响
第四节分类管理后审判质效尚存的困难
一、审判辅助人员配置不匹配
二、审判权运行机制的不同步
三、审判事务性工作剥离不到位
四、法官职业保障机制未“跟随”
五、裁判尺度不统一问题凸显
第五节分类管理后审判质效提升的建议
一、建立职业化的法官助理队伍
二、构建统一裁判的相对自循环体系
三、优化审判人员绩效考核体系
四、完善法官履职保障机制
五、小结
第三章司法责任制的主体基础：员额法官选任张军傅岷雪
第一节员额法官的定额
一、以案定额的创新执行
二、以岗定额的制度独创
第二节员额法官的遴选
一、人员遴选的乐山方案
二、乐山方案的具体实施
第三节院领导的入额
一、领导入额的乐山政策
二、入额领导的角色冲突
第四节未入额法官的安置
一、安置的乐山程序
二、人员的分流
第四章司法责任制的组织模式：审判团队建构邹松王伦刚
第一节审判团队的顶层政策设计解读
一、审判团队的顶层政策
二、审判团队的省级解读
三、乐山中院的实践设计
第二节审判团队的搭建
一、落实司法责任制
二、调整人员搭配
三、确定受案范围
四、均衡工作量
五、明确法官助理与书记员的职责
第三节团队的运行效果考察
一、运行优势
二、运行问题
三、小结
第五章司法责任制的核心内容：审判权责分配何洪兰邹松
第一节审判权责的改革政策
一、审判权责的顶层设计
二、审判权责的省级细化
三、审判权责的基层落实
第二节审判权力的配置
一、审判组织权限的明晰
二、审判人员权力的配置
三、法官办案主体地位的突出
第三节审判责任的落实
一、审判责任的防范
二、审判责任的追究
三、小结
第六章司法责任制的自治规则：工作绩效考核赖虹宇周兴复
第一节问题与材料
第二节规则自治边界：绩效考核的目标限定
一、工作绩效考核的目标转向
二、工作绩效考核的顶层设计
三、约束限定之下的乐山思路
第三节生成程序自治：绩效考核的制定过程
一、对外借鉴参考
二、结合实际设计
三、意见讨论征求
四、党组集体决定
五、上级法院把控
第四节指标内容自治：绩效考核的规则内涵
一、指标体系的自主设计
二、分值比例的自主确定
第五节结果调整自治：绩效考核的动态完善
一、绩效考核实施中的问题
二、考核方式的干预性微调
三、考核指标的优化性调整
第六节乐山司法体制改革中规则自治的制度启示
一、规则自治与司法管理需求的双向互动
二、绩效考核是实现法官自治的制度工具
三、方法论启示：顶层设计论的自治激励
四、小结
结语：继续深化和走向法治的司法体制改革王伦刚张军
参考文献
王一君
致谢 王伦刚

　　序

　　司法体制改革试点，是一项光荣的历史使命，是一段艰辛的探索历程，更是一场深刻的自我变革。

　　2014年，是我到乐山担任市中级人民法院院长的第二年，也是乐山法院被确定为试点改革法院的开局之年。一年多的工作，已让我对全市各区县的经济社会发展和法院工作情况有了深入的了解，可以毫不夸张地说：“乐山就是浓缩版的四川。”当年12月，当省委政法委决定乐山中院及市中区法院、夹江县法院、马边彝族自治县法院3个基层法院作为全国第三批、全省第一批司法体制改革试点法院时，我和乐山法院完全没有心理准备，也不清楚试点法院将面临什么样的困难和挑战。组织的信任让我和乐山法院别无选择，乐山法院人不服输的传统让我们勇敢地接过为司法体制改革探路的旗帜。我们也希望，通过自己的努力，将中央顶层政策与基层实际结合起来，以乐山作为“小四川”的先行先试，为全省法院司法体制改革探索出一条创新之路。

　　从2014年底至2016年5月启动试点法院员额法官遴选历时一年半，是乐山法院试点改革的准备期间。在这一年半的时间里，和非试点法院相比，我们为顺利推进司法体制改革试点工作所经历和付出的点点滴滴都值得书写和铭记。其中以下两点印象最为深刻：

　　一是乐山市委政法委对乐山法院的司法体制改革试点工作起了决定性的推动作用。从对司法体制改革的顶层设计和省级政策的解读，到组织试点法院院领导外出学习取经，到积极参与试点法院司法体制改革试点前的调查研究和情况分析、协调市级相关部门统一对法检两院开展司法体制改革试点的思想认识，再到督促法院制定符合试点法院工作实际的改革试点方案并报市委改革领导小组和市委常委会审议通过，再到员额法官的遴选，可以说在司法体制改革试点的准备期和启动期，我们前进的每一步，都离不开市委政法委的坚强领导和强力推进。这也是我们能够在后续的司法体制改革试点中大胆创新、不断摸索和积累经验的坚强保证。

　　二是试点改革实施方案的形成、通过和改革保障问题的解决。为确保试点改革方案的科学性和实效性，我们成立了司法体制改革试点领导小组并下设办公室。领导带队外出学习取经，带队开展广泛的调查研究。倾全市试点法院之力和集体智慧形成了市委常委会审议通过的《乐山市法院系统司法体制改革试点工作实施方案》。而我作为此实施方案的直接起草者和决定者，最欣慰的一点是在此方案中写明了需要政府予以保障的各试点法院改革试点所需聘用制审判辅助人员的配备比例和经费，确保了各试点法院依据此方案顺利解决了改革试点期间所需审判辅助人员的配备和经费保障问题。

　　2016年9月至2019年4月底，乐山中院正式实行人员分类管理和新的审判执行权运行机制。2016年8月，我们在完成了员额法官、审判辅助人员和司法行政人员的分类和以司法责任制为核心的审判执行权运行机制的改革后，于同年9月正式实行人员分类管理和新的审判执行权运行机制。

　　司法体制改革的试点运行，有欣慰也有苦闷。欣慰的是改革期间干警思想稳定，在面对法官入额与不入额的选择、面对人员分类和重组的去留、面对领导放权与监管的平衡上经受住了考验，表现出了高度的政治意识、大局观念和牺牲精神，尤其让我感动的是许多干警表示，无论怎么改，心中永远钟爱法院事业、放不下对审判工作的多年情感；苦闷的是法官等级不能直接对应公务员职级，缺乏顶层改革配套政策，导致员额法官尤其是基层法院员额法官的政治生活待遇难以保障到位。

　　司法体制改革的试点运行，有成绩也有问题。成绩是我们不仅探索了平原、丘陵地区法院“以案定额”和“地广人稀”的边远民族地区法院“以岗定额”的员额法官比例确定标准，根据民族地区法院实际，确定了专属于民族法官的员额比例，而且紧紧抓住司法责任制改革的“牛鼻子”，探索和建立了新型审判团队，试行了新型审判执行权运行机制和主要由员额法官自主决定的大小动态的员额法官考核体系，审判执行效率有了很大提升，尤其是在收案明显增长的情况下，长期未结案得到了有效遏制。问题是改革初期院庭长对插手过问案件与审判监督管理的界限难以把握导致审判监管不到位、法院案多人少的矛盾和人员流失过快的问题并未从根本上得到解决、员额法官的职业尊荣感和依法履职的保护并未得到有效的提升和有效的保障、审判辅助人员和司法行政人员并未充分享受到改革的红利……

　　司法体制改革的试点运行，有焦虑也有憧憬。焦虑的是司法体制改革不仅是法检两院的改革，更是政治体制改革的重要组成部分，如果仅有原则性的改革顶层设计，缺乏相关中共中央直属机关的配套政策，难以保证顶层制度设计能够在全国范围内落地落实；憧憬的是司法体制改革能在中央政法委员会的坚强领导下，既尊重司法规律又结合中国实际，不断完善改革的顶层制度设计，实现中国共产党第十八届四中全会提出的建立公正高效权威的司法制度的目标。

　　2019年已是四川法院开展司法体制改革的第5年，最高人民法院也出台了人民法院的第5个改革纲要，但作为法院改革试点的亲历者、参与者和推动者，我深知改革任重道远。谨以此书，铭记来之不易的试点成果，致敬各级领导的关心支持，感激同志们的无私奉献，砥砺全市法院干警乘势而上、适应新常态、续写新辉煌！

　　王雪梅

　　于成都四川省高级人民法院办公室

　　2019年5月1日