城市治理的范式创新：上海城市运行“一网统管”

以上海“一网统管”的城市治理理念，探讨超大城市治理这一世界级难题。
以“一网统管”为抓手提升城市治理能力，为其他城市建设智慧城市，提供有益借鉴。

国家治理体系如何回应数字经济的发展、数字社会的变迁和数字技术的迭代，是全球性的重大课题。以上海为代表的中国超大城市都在积极拥抱数字化治理，力图实现城市数字化转型。
数字化治理本质上是城市治理的一种范式创新。本书以上海“一网统管”实践为案例，揭示了城市治理数字化转型的必要性、数字化治理的运行机制、“一网统管”如何实现城市治理的流程再造，以及超大城市治理向何处去等问题，同时也为其他城市的数字化治理提供了可以借鉴的经验。

主编：
熊易寒，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师、副院长，复旦大学-上海市公安局平安建设与社会治理研究基地主任，入选国家“万人计划”，研究方向为阶层政治、城市治理、社会治理、数字化治理。
 副主编：
李瑞昌，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师、公共行政系主任，研究方向为应急管理、公共政策。
顾丽梅，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师、MPA教育中心主任，研究方向为城市治理、公共服务。
郑磊，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师、数字与移动治理实验室主任，上海一网统管城市数字治理实验室主任，研究方向为数字治理与电子政务。 

目录
导言 
数字化治理：迈向城市治理的范式创新 
第一部分：必须寻找出路 
第1章 超级不确定性来袭 
第2章 “人海战术”的失灵 
第3章 复杂巨系统的脆弱性 
第4章 城市智慧化的愿景 
第二部分：一网统管是如何炼成的 
第5章 一屏何以观天下 
第6章 一网何以管全城 
第7章 平台横向集成 
第8章 应用纵向牵引 
第三部分：技术催生变革 
第9章 神经元与城市数字孪生 
第10章 数据驱动治理 
第11章 平台催化与整体性政府建设 
第12章 数实融合与城市最小管理单元 
第13章 从万物互联到众智成城 
第14章 数字机遇与应急创新 
第四部分：迈开新的步伐 
第15章 城市进化论：超大城市的周期管理 
第16章 “两张网”融合助力数字化转型 
第17章  科技重塑城市韧性基因 
第18章 闯入超大城市治理的无人区 
后记 

郁建兴  浙江工商大学党委书记、校长，浙江大学社会治理研究院院长，长江学者特聘教授
数字技术已经成为推动经济社会发展和政府治理现代化的强大动力。发轫于上海的城市运行“一网统管”，是城市治理的范式创新，是“人民城市”与“智慧城市”双轮驱动的结果，是对工业文明时代向数字文明时代发展跃迁的创造性回应。熊易寒教授主编的新书，很适合城市治理和数字治理研究者、实践者阅读。

孟庆国  清华大学文科建设处处长、公共管理学院教授，长江学者特聘教授
数字化为城市治理带来了新的机遇，只有遵循“技术 治理”同步推进的策略，才能真正解决好城市治理的创新问题。该书正是遵循这种“双轮驱动”的思路，系统审视超大城市治理范式创新问题，并洞察和解释其内在的逻辑规律。

虞晶怡  上海科技大学副教务长兼信息科学与技术学院执行院长
上海城市治理体系，需要面对城市超大规模、超高密度、超高速率的特点；需要解决高复杂性、高交互性带来的高不确定性难题。在智能感知与认知已经成为技术常态的今天，城市治理应既有温度又有精度，整合技术、流程、机制体制以及最重要的，市民的感受。本书揭示了上海在智能化城市治理背后的深度思考，读者也能参与其中，与管理者一起探索未来的新实践。

秦朔 人文财经观察家，著名媒体人
经济数字化、生活数字化和治理数字化既是城市数字化转型的“三驾马车”，又是相互促进、相互支撑的“铁三角”。城市运行“一网统管”是上海在治理数字化领域的重大创新，通过数字化技术与平台化运作实现跨部门、跨层次、跨区域的高效协同。数字化治理让人与人、人与组织、人与城市更好地连接，激活了科技之智、规则之治、人民之力。

导言 数字化治理：
迈向城市治理的范式创新
熊易寒
国家治理体系如何回应数字经济的发展、数字社会的变迁和数字技术的迭代，是一个全球性的重大课题。人类社会正在进入以数字化生产力为主要标志的全新历史阶段。随着智能终端、传感器等设备的广泛部署应用，大量数据资源被有效采集、挖掘和利用，渗透到人类社会活动的全过程、全领域。数据要素正在驱动劳动力、资本、土地、技术、管理等要素的高效利用，驱动实体经济生产主体、生产对象、生产工具和生产方式的深刻变革。随着经济社会各领域数字化进程的持续加快，数据要素将对经济运行效率和全要素生产率跃升发挥更大作用，注入新的强劲动能。最近十年，经济数字化、生活数字化突飞猛进，这对我们的国家治理和城市治理提出了新的要求，治理的数字化转型势在必行。 
2022年4月19日，中央全面深化改革委员会第二十五次会议召开，会议强调要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。6月23日，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，意见指出：加强数字政府建设是适应新一轮科技革命和产业变革趋势、引领驱动数字经济发展和数字社会建设、营造良好数字生态、加快数字化发展的必然要求，是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程，是创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，对加快转变政府职能，建设法治政府、廉洁政府和服务型政府意义重大。
党的十八大以来，党中央、国务院从推进国家治理体系和治理能力现代化全局出发，准确把握全球数字化、网络化、智能化发展趋势和特点，围绕实施网络强国战略、大数据战略等做出了一系列重大部署。按照党中央、国务院的顶层设计，各地政府在数字化治理领域开展了一系列改革，“最多跑一次”“一网通办”“一网统管”“一网协同”“接诉即办”等创新实践不断涌现。
2019年年初，时任上海市委书记李强提出“一屏观天下、一网管全城”的建设愿景，率先开展“一网统管”建设。2020年为了加快推进“一网统管”建设，上海专门成立了上海市城市运行管理中心，并发布了《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划（2020—2022年）》。2021年，国内首个“实时、动态、鲜活”的超大城市运行数字体征系统“上海城市运行数字体征1.0版”正式上线。“一网统管”已经接入全市50多个部门的198个系统、1 000多个应用。2022年5月，上海市人大表决通过“一网统管”建设最新决定，要求将“一网统管”和数字治理的理念融入城市规划、建设和管理。城市运行“一网统管”最终是要迈向整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的线上线下一体化政府。
本书以上海市城市运行“一网统管”的治理实践为主要案例，揭示了为什么城市治理需要数字化转型、什么是数字化治理的运行机制、为什么“一网统管”可以做到“一屏观天下，一网管全城”、“一网统管”如何实现城市治理的流程再造，以及超大城市治理向何处去等问题。
作为世界级难题的超大城市治理
据统计，上海目前有超过2 488万的常住人口、500万以上的流动人口，24米以上的高层建筑7万多幢，100米以上的高层建筑约1 022幢，电梯27万多台，机动车月活量超过765万辆（每月出行3天以上），轨道交通里程达831千米，工作日地铁客流量1 100万人次以上，地下管线达12万千米，市场主体321.6万家，其中危险化学品相关企业1万多家（加油站854家）。自疫情防控以来，上海口岸最高峰时期承担了全国62%的入境航班、53%的航空入境旅客、46%的进口冷链货物，为疫情条件下畅通国内外经济循环和人员往来做出了重要贡献。a 上海被人们戏称为“魔都”，因为这座城市仿佛具有某种特殊的魔法，尽管人多车多、楼多企多，但它们都被纳入一个快速而有序运行的世界里。然而，即便是优雅淡定的“魔都”，依然需要面对超大城市治理这样一个世界级难题。这不仅是公共管理领域的学术议题，也是与每位市民息息相关的公共话题。
超大城市治理之所以是一个世界级难题，主要源于超大城市与生俱来的“基因”特质：
超大规模。超大城市是一个超大规模社会，有着巨大的市场、复杂的社会、多元的组织、海量的建筑，常住人口超过千万，还有众多的流动人口。这些都给城市治理带来了巨大的挑战。
超高密度。超大城市是一个超高密度的空间，其人口密度、建筑密度、资本密度都很高。超高密度使人与人、人与组织、组织与组织之间的互动异常频繁。频繁的互动创造了新的机遇，孕育了新的可能性，但也增加了冲突的概率。
超高速率。超大城市是一个高速运转的有机体、生命体。超大城市的人流、物流、信息流、资本流都呈现流量大、流速快的特点。从宏观视角看，超大城市是一个生命体，也有大脑、血管、细胞、神经网络、肌肉、骨骼，有呼吸体温，会新陈代谢；从微观视角看，超大城市是一个有机的生态系统，有经济、社会、政治、生态环境等多个子系统，各个部分在分工的基础上相互关联协调，形成密不可分的统一性。
高复杂性。超大城市是一个多样性的生态系统，包括产业多样性、阶层多样性、职业多样性、利益多样性、组织多样性。多样性有助于创新，有利于跨界合作与兼并，但多样性也带来了高复杂性，譬如安全生产风险、利益分化、偏好多元。高复杂性使得超大城市治理经常面临各种各样棘手的公共问题。爱德华·韦伯等将棘手的公共问题描述为一种动态、复杂和多变的社会问题，具有非结构化（unstructured）、跨界性（cross-cutting）和顽固性（relentless）的特征。这三个特征在超大城市治理中表现得尤为突出，其中非结构化源于超高速率的变迁，跨界性、顽固性则源于多样性和高复杂性。
不确定性。超大城市的超高速率和高复杂性带来了高度的不确定性，而超大规模会进一步放大不确定性，增加城市生活的风险。当今世界是一个风险社会，超大城市治理需要在接纳和应对不确定性的同时，对城市运行中的风险进行有效管理。然而，当人们试图对超大城市运行中的不确定性和风险加以干预时，往往又会产生新的不确定性，即非预期后果。
交互效应。对于城市社会而言，每一个人都是一个变量，千万级人口之间的交互效应会带来创造性、复杂性、不确定性的指数级增长。人与人、人与事、事与事的交互带来了新的创意、新的机遇，提供了创新的可能性。交互性也加剧了社会问题和城市治理的复杂性，因为交互效应首先是一种化学反应，会产生新的变数；其次是一种连锁反应，会带来难以预测的后果。城市作为复杂巨系统所带来的系统效应往往超出了人类的预知和应对能力。
面对超大城市治理的难题，上海逐步形成了自己独特的治理风格和治理模式，似乎各种风险都在“有意”绕开上海，上海总能“逢凶化吉”“大事化小”，人们将这一现象戏称为“魔都结界”。
但是，2022年3月的新冠肺炎疫情让“魔都结界”破防了。这是不是意味着让上海人引以为傲的城市治理模式失败了？
这是一个不容回避的问题。
一方面，奥密克戎毒株的传播力远超之前的毒株，客观上增加了防控难度。一般而言，组织对环境的适应性越高，当环境发生巨变的时候，组织往往越会猝不及防，来不及应对环境的改变。原因很简单，对环境的适应性高，会让组织处于舒适区，组织的惰性也会相应增加。
另一方面，“魔都结界”的破防也暴露了当前国内城市治理中的普遍深层次问题。一是平战转换机制存在问题，战时扁平化指挥体系亟待建立健全。面对奥密克戎疫情，部门化的单兵作战、专业权威必须让位于跨部门的协同作战，通过系统治理实现对疫情的敏捷治理。
二是“一网统管”放弃部门的“傲慢与偏见”，往往是改革中最大的难题。未得到充分使用，线上线下协同有待强化。静态管理期间，职能部门、街镇层面对数字技术应用不足。在线上发现和识别的问题后，线下快速决策与处置不足。数字化治理不是对线下治理的替代，而是对线下治理的补强。面对类似新冠肺炎疫情这样的总体性应急管理事件时，数字化治理如何“让决策更聪明，让处置更敏捷”，是一个值得深入思考的问题。
三是执行层行政依赖较强，对社会资源、市场资源的整合能力不足。在市场机制无法正常运转的情况下，仅仅依靠基层政府和居委会无法填补市场停摆留下的真空。在静态管理期间，上海有不少小区充分发动业主、居民的力量，居委会、业委会、物业三方通力合作，保障了小区的正常运转。居委会更多发挥向上与政府部门沟通接洽的职能，业委会则通过动员和宣传来发挥业主自治的积极性，物业为社区人员出入和物资配送、垃圾处理等事务提供支持。居民运用办公软件和项目管理软件，实现精细化团购，对接市场以维持物资供应；居民还通过微信等线上渠道，在以物换物和守望相助的过程中快速“熟人化”。通过整合社会资源和市场资源，小区有序组织核酸检测，保障医疗需求、照顾特殊人群、采购应急物资等各项工作有条不紊。疫情对于基层治理既是一次严峻的考验，也是一次促进其成长的机会。
“魔都结界”的破防不是数字化治理的问题，也不是“一网统管”的问题，此后上海城市的有序运行和经济快速恢复，恰恰说明“一网统管”具有巨大生命力。只有不断推进数字化治理，推进“一网统管”，以市民为中心、“应用为王”，“魔都结界”才能臻于至善。归根结底，“魔都结界”不是魔术，更不是障眼法，而是制度、技术、责任心、使命感和专业能力共同造就的“魔法”，是城市硬实力和软实力的综合体现，是每一个市民用自己的专业能力和敬业精神创造的超大城市治理奇迹，也是数字化治理赋能百业、服务人民的创新红利。一言以蔽之，“魔都结界”的背后是上海城市治理的范式创新，长期以来，其巨大的生命和敏锐的前瞻性值得城市管理者们高度关注。
有温度和精度的数字化治理
2021年上海外滩光影秀期间，防汛大堤上峰值客流高达11.7万人。在这样一个狭长的空间里，短时间聚集如此庞大的客流，该如何兼顾城市安全运行与游客的观景体验？
传统的人海战术已经力有不逮，必须在城市治理中引入大数据和高科技的力量。为了光影秀的顺利举行，大客流系统每天 24小时监测滨江客流量；气象部门提供精准的天气预报；交通部门对地铁交通和公交进行统一调度；外滩治安派出所负责一线指挥，公安民警在现场维持秩序。“魔都结界”是哪里来的？就是各区、多部门在线上的数据共享，在线下的高效协同处置，使城市运行管理既有灵敏度和精细度，又有品质和温度。
光影秀中有几个感人的细节：7月3日那天下着雨，观众不可能像晴天那样肩并肩，如果按照晴天的标准控制客流，那么看完光影秀，观众身上也湿透了，因为别人雨伞上的水会滴到旁边人的身上。考虑到这个问题，有关部门在调度的时候为每个观众预留了雨伞的距离，将大堤上的瞬时客流控制在6万人以下。
地铁出站口共享单车的配置也令人暖心。如果天气好，乘客通常会选择离目的地最近的出站口。但如果碰到滂沱大雨，人们一定会选择少淋雨的出站口。因此出站口共享单车的投放量不能是一成不变的。光影秀期间，上海根据天气和乘客人数对共享单车投放量进行了动态调整。气象、公安、交通和共享单车企业通过数据共享、精准计算，更好地满足市民的出行需求。
这就是上海的数字化治理，一种以人民为中心的数字化治理。城市治理努力让市民感觉不到生硬管理的存在，但市民对城市的精准化服务是有感的，对美好生活的舒适度、安心度是有感的。这就是“有感服务，无感管理”。
面对超大规模、超高密度、超高速率、高复杂性、不确定性和交互效应，传统的人海战术已经力有不逮，必须综合运用大数据、云计算、物联网、区块链等现代信息技术，用数字化治理来提升城市治理能力，这就是城市运行“一网统管”。
所谓“一网统管”建设，就是以“一屏观天下、一网管全城”为目标，坚持系统治理、综合治理，运用现代信息技术，整合数据资源，构建系统完善的城市运行管理体系，建设城市运行数字体征系统，实现数字化呈现、智能化管理、智慧化预防，聚焦高效处置一件事，线上线下联动，部门互相赋能，做到早发现、早预警、早研判、早处置，在最低层级、最早时间，以相对最小成本，解决最突出问题，取得最佳综合效应。
上海市聚焦城市治理体系和治理能力现代化，从群众需求和城市治理突出问题出发，紧紧抓牢政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”两项“牛鼻子”工作，坚持用改革与技术创新破除体制机制障碍、破解发展难题，整体驱动城市治理模式变革、治理方式重塑、治理体系重构、治理能力升级，全力打造城市“数治”新范式。
上海市“一网统管”的建设，起步于上海市精细化管理的探索与实践。2017年3月，习近平总书记在参加全国“两会”上海代表团审议时指出，城市管理应该像绣花一样精细，要走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。总书记的重要指示，对上海城市治理寄予了厚望。2017年9月，上海市浦东新区成立城市运行综合管理中心，建设浦东新区“城市大脑”系统，提升城市智能化治理水平。2018年11月，习近平总书记考察上海浦东新区城市运行综合管理中心，要求上海探索出一条中国特色超大城市管理新路子。为贯彻习近平总书记的重要指示精神，在浦东新区探索实践的基础上，上海市委、市政府要求在全市层面开展“一网统管”建设工作，并提出“一屏观天下、一网管全城”的治理愿景。
2019年11月，习近平总书记再次考察上海，指出上海要抓一些“牛鼻子”工作，抓好“政务服务一网通办”“城市运行一网统管”。习近平总书记将“一网统管”定位为“牛鼻子”工作，这为上海城市治理指明了前进的方向。2020年1月，为更好推进全市的“一网统管”建设工作，上海市委批复同意组建上海市城市运行管理中心。2020年4月，上海市委、市政府召开全市“一网通办”“一网统管”工作推进大会，对推进“两张网”建设提出明确要求。2020年5月，《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划（2020—2022年）》正式发布。2020年9月，上海市城市运行管理中心指挥大厅正式投入使用，“一网统管”城运系统也实现了迭代升级，并在疫情防控、防汛防台、防范应对低温雨雪天气、应对大客流等工作中发挥积极作用。2020年底，上海市委、市政府发布《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》，提出要统筹推进城市经济、生活、治理的全面数字化转型，深化“一网统管”建设。