东南亚区域治理–理论、实践与比较(暨南·东南亚研究文库)

本书是关于东南亚区域治理的研究专著，收入“暨南·东南亚研究文库”。本书主要分析了“东盟中心”的东南亚区域治理兴起的背景，通过理论探讨、实践分析、案例研究、扩展与比较四部分来论述东南亚区域治理的规范、价值和意义，并对其效果进行评估，论证了区域为本体的全球治理单元的合理性。该书还通过东盟“10 3”、欧盟和北美三种区域治理模式的比较，凸显东南亚区域治理的学术价值和实践意义，并对中国未来的全球治理和区域治理方略进行了展望。

在全球治理的区域转向中，“区域治理”成为重要的学术概念，也成了集学术研究、公共政策和社会实践于一体的国际话语。东南亚区域治理在全球治理中具有独特价值和普遍意义。进入21世纪，以东盟为中心的东南亚治理逐渐展示出一种非大国权力主导的区域国际社会图景。本书从区域理论的探讨出发，以东南亚为场域，通过案例研究和实践分来建构区域治理的本体性叙事，并通过东盟“10 3”、欧盟和北美三种区域治理模式的比较，凸显了东南亚区域治理的学术价值和实践意义，并对中国未来的全球治理和区域治理方略进行了展望。

张云：政治学博士，暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院教授，暨南大学东南亚研究所所长，《东南亚研究》编委，中国国际关系学会理事，中国东南亚研究会理事，中国政治学会首届“青年政治学优秀学术成果奖”获得者，广东省第九届哲学社会科学优秀成果奖一等奖（国际问题类）获得者，在《中国社会科学》《世界经济与政治》《当代亚太》《东南亚研究》《南洋问题研究》等期刊发表论文若干，研究专长为国际关系理论、区域治理和东南亚研究。

导言1

理论探讨

第一章东南亚的由来：历史编撰与“区域”塑造17

第二章区域研究的知识论：解构与重构26

第三章国际关系的区域国别研究：实践转向与学科进路35

第四章区域治理的概念、理论与应用51

实践分析

第五章东南亚区域治理的历史演进与框架分析69

第六章东南亚区域治理的模式分析86

第七章东南亚区域治理的效果评估98

第八章东南亚区域治理的特点与前瞻107

案例研究

第九章东南亚安全治理研究

——以柬越战争与东帝汶危机为例115

第十章东南亚环境治理模式的转型分析

——以APP事件为例145

比较与拓展

第十一章国际关系中的区域治理:理论建构与比较分析163

第十二章全球治理的区域转向与中国的战略选项186
附录210

参考文献228

后记252

导言（节选）

发轫于15世纪末的欧洲大航海时代开启了整体人类社会的全球化进程，不同区域的世界由此开始打破原有的近乎隔绝的状态，不同的区域认知在与异域世界的沟通和交流中逐渐形成，这种基于不同区域的国际实践在近代人文社会科学兴起和发展过程中（特别在区域研究中）得到呈现。进入21世纪，传播科技的发展改变了知识创造的原有生态，资讯手段急剧革新，不同地区的区域化实践也远远超出传统区域研究的理论视野，学术理念亟须更新。在全球治理的区域转向中，“区域治理”成为重要的学术概念，也成了集学术研究、公共政策和国际实践于一体的国际关系叙事。东南亚的区域治理在全球范围具有独特价值和普遍意义。本书是对东南亚区域治理问题的系统性总结，涉及国际关系、区域治理和东南亚研究等多个相关主题的跨学科研究。笔者从区域理论的探讨出发，从东南亚的视角来建构区域治理的本体性叙事。本书分析了“东盟中心”的东南亚区域治理兴起的背景，通过模式分析和案例研究来论述东南亚区域治理的规范、价值和意义，并对其效果进行评估，论证了区域为本体的全球治理单元的合理性。区域治理的规范和机制有效仿与扩散效应，本书还通过东盟“10 3”、欧盟和北美三种区域治理模式的比较，凸显东南亚区域治理的学术价值和实践意义，并分析了中国未来的全球治理和区域治理方略。

一、 从区域到区域治理

冷战结束以来，国际关系的表现形式逐渐从整体转向局部，区域单元有了更显著的独立性，原有的国际政治格局开始以区域为单位重新分化组合，以“区域化”为特征的国际关系成为一种新的态势。20世纪90年代，冷战期间掩盖的矛盾暴露出来，地区冲突频发，巴尔干危机、巴以冲突、非洲部族冲突、印巴对抗和朝核问题等第二次世界大战后悬而未决的区域或次区域纷争几乎全面呈现，甚至发生低烈度战争，历史上就具有区域特征的宗教和民族问题常常是地区冲突的根源。进入21世纪，冲突依然时有发生，但大的趋势是走向缓和，即使有冲突，也逐渐被抑制在次区域层面。与此同时，区域合作开始推进，除了欧盟的一体化进程，东盟（东南亚国家联盟，ASEAN）、西共体（西非国家经济共同体，ECOWAS）、南锥体（南方共同市场，MERCOSUR）等区域组织陆续在亚、非、拉等地区兴起，区域合作加强，并呈现制度化和常态化趋势。无论是“民族国家”效应的“外溢”，还是局部世界的全球化1，区域实际上已成为经济全球化和世界现代化进程中诸多问题的集结地。无论是传统安全领域中的领土争端、民族矛盾和独立运动，还是非传统安全领域的自然灾难、环保问题和人道危机等都是先从区域层面发酵，最终也是通过区域层面得到解决。

从世界历史进程看，16世纪之前，在文明程度较高的亚欧大陆分别存在儒学的东亚世界、印度教的南亚世界、伊斯兰教的中东世界和基督教的欧洲世界。16世纪以来，欧洲的全球性殖民使原本落后的北美大陆、澳洲、拉丁美洲和非洲大陆也陆续形成各自特征的文明圈。长期以来，人类文明以相对独立的区域板块在全球分布，“区域世界就是世界区域化的结果和表现形式，是比国家形态更大的社会历史单位形态……从横向发展来看，在很长的历史时期里存在着超越国家界限的世界区域化过程，由此形成了不同的区域世界”2。尽管不同的区域世界进入近代以来被源自欧洲的民族国家（nationstate）理念和现实主义法则强力切割，但20世纪末兴起的区域主义（regionalism）浪潮显然受到了早期区域观念的影响。早期的区域观念与新兴的“区域主义”有何区别，又有何必然联系，这种区别与联系对“区域社会”的建构究竟有何影响？基于“历史主义”（historicism）的区域研究和“现实主义”（realism）的国际关系研究都难以回应这样的问题，治理的视角则提供了一种技术性、客观的、非价值因素的考量，对研究世界区域化的趋势，有重要的方法论意义。“区域治理”的概念及相关理论的探讨有利于丰富国际关系研究方法，对于推动区域研究、总结区域理论、建构区域社会都有重要意义。

虽然后冷战时代的世界秩序并不明朗，但区域化已经成为一种走势。“区域治理”加深了区域社会化的程度，并非注重经济合作的“区域一体化”概念可以涵盖。20世纪90年代以来，随着“治理”作为理论工具在国际公共事务领域的应用，区域问题的谈判、对话、协调、合作机制逐渐形成，区域组织主导下的“区域治理”兴起。就目前来看，欧盟、北美自由贸易区（NAFTA）、东盟、南锥体对本地区的治理已见成效，加勒比共同体（CARICOM）、南非共同体（SADC）、上海合作组织（SCO）也在摸索前行，亚太经合组织（APEC）、南亚区域合作联盟（SAARC）、欧亚经济联盟（EAEU）、阿盟(LAS)等已经存在的区域组织也有可能重新整合。尽管其自我治理的成效和前景还有待观察，但总体而言，新兴区域组织已经在发展中不断探索适合本区域的治理方式，新兴区域的治理也表现出既接纳“全球治理”理念又具有各区域特征的多样性。

全球范围的区域治理实践在稳步推进，不过，学界关于“区域治理”的理论供给却是滞后的。一方面，当前的“区域治理”研究大多受到全球治理话语的影响，以区域为本体的实践总结和理论阐释都是不够的，还没有形成以区域为中心、以区域化语境为主体的理论体系。另一方面，世界区域化的前景并不明朗，甚至存在诸多变数，“区域治理”关乎国际关系的未来走向，也与相关国家休戚相关，是学界值得深入研究的主题。“区域治理”究竟何以可能？其理论来源如何？“区域治理”是理论还是实践？这种理论是否具有指导意义？其发展前景如何？上述问题都需要进行深入探讨。

“区域治理”是一个易于被引入国际关系研究领域但也容易滥用的概念，由于“区域治理”的多样性，学界又难以在研究范式上达成一致。因此，无论是理论还是实践，“区域治理”都需要更加规范的学科阐释，也需要通过新的区域案例进行观察和研究。区域理论来自区域实践，欧盟被认为是区域治理的典范，其运作机制、运行模式及相关经验，学界多有研究，论著颇多，并形成了以“功能主义”（functionalism）为代表的相关理论。然而，基于欧洲经验的欧盟模式有其适用范围，并非可以复制到其他地区，这就需要挖掘非欧世界的区域治理案例并对其进行研究。

二、 作为区域样本的东南亚

区域是现代国家建构的历史土壤，是先于国家而早已存在的地理单元，不同区域的差别基本决定了域内不同国家内政外交的差异。由于多文明汇集、多国家形态、多族群聚合的特征，东南亚成为区域研究的天然试验田，常常作为人文社会科学研究的典型案例而出现。作为国际关系中的后发地区，历经反殖民运动、越南战争、金融风暴等多次危机的洗礼，相较其他地区，东南亚的韧性更强。东南亚整个区域的现代化进程固然与历史上的帝国体系相互关联，但也具有鲜明的本土性特征。“东南亚社会具有一些独特机制，这些机制赋予东南亚文化和经济一定的连贯性，而这正是那些在历史中占据主导地位的国家所不具备的。”3由于地理、气候和人口基础等的原因，在现代国家建构中，东南亚并没有被外来力量强力改造，反而移植了欧洲的“民族国家”理念，并借此传承和保留了早期东南亚人天然的生存性智慧和适应性能力。

作为一个指代印度洋与太平洋交汇的这片特定区域的名称，“东南亚”一词可以追溯到19世纪德国学者的著述里。4然而，从相关文献来看，“东南亚”作为一个区域被学界作为独立研究对象的历史并不长。20世纪70年代以前，所有国际机构的相关文献里很少单独提及东南亚，仅把其作为亚洲或者亚太文本资料的一部分。东盟成立初期，东南亚的概念也仅仅停留在地理或文化意义上。因为在大国强权主导的丛林法则里，作为“东南亚国家”（Southeast Asian Nations）的协商合作机构（Association，也有“东协”的译法），东盟既没有解决内部的安全问题，在面对外部干涉时也是束手无策。不过，冷战结束后特别是最近二十年，东盟代表东南亚彰显了它的影响力，东盟（或东协）与ASEAN目前在中文和英文媒介上的词频已经基本可与欧盟和EU相当，在网络文本里也获得了与欧盟几乎同样重要的地位。这是现代国际关系法则形成以来，国际关系文本表述中少有的现象。在现实主义逻辑的亚太或印太国际关系格局中，东盟也发挥着重要影响力。东盟通过吸引大国参与区域合作来推动东南亚自身的“国际社会化”进程，“东盟方式”“东盟规范”及东盟10 X合作模式在国际社会中发挥重要影响，早在2001年，东盟就被认为是第三世界中最为成功的地区国际组织。5

东盟作为区域组织在国际社会的兴起，国际关系现实主义学者通常的解释是东盟“权力平衡外交”（balance of power diplomacy）的成功。6但是，东南欧、北非、中东地区为什么没有这样的区域组织出现？东盟何以从一个区域象征性的代名词发展成为一个具有实际影响力的国际组织？与东盟同时期勃兴的安第斯共同体（Andean Community）、加勒比国家联盟 (Association of Caribbean States， ACS)为什么没有达到同等的影响力？现实主义学者的解释显然不够。“东盟的成功也不是自由主义学者所说的那种制度化安排的结果”7，建构主义能够部分解释东盟的进程，但其强调观念和文化规制，对东盟物质性力量的忽略和脆弱性估计不足，有悖国际关系的权力法则。8总体上看，国际关系学者在解释东盟时，显得顾左失右，理论“搁浅”。实际上，根据笔者在东南亚国家的调研，在东南亚的民间社会里也基本感受不到东盟的存在，这与东盟的国际观感是不一致的。因此，某种程度上讲，是东盟塑造了东南亚的国际形象，东盟可以作为东南亚外交精英“国际公共关系”（international public relation）的成功案例，但东盟之于东南亚社会的实际角色恐怕仍是不明晰的。究其原因，在于国际文本的表述中通常混淆了“东盟”与“东南亚”两个概念的指涉范围。国际关系研究通常以国家为研究对象，研究的通常是以国家为核心单位的政府网络，而东南亚则几乎涵盖了东南亚国家、市场与社会的各个层面。因此，东盟之于东南亚的角色要通过新的学术路径来阐释。研究东南亚国际关系，仅仅以国家为主导单位是不够的，传统区域研究专注的历史、文化和社会因素也需要融入进来，这就需要通过新的研究方法对不同的学科元素进行系统的整合。

实际上，区域首先是作为个体的人在思考天人关系、人际关系时的方位意识，然后是地理、物种、人种、文化和历史等的加减法，政治和国际关系的排序应该还在后面。东南亚的地理、环境和资源，国家、市场和社会，乃至个体的人都是区域系统中的重要内容。抛开“国家中心主义”（statecentrism）的思考路径就会发现：冷战结束以来，东盟的兴起与跨国公司(TNCs)、国际非政府组织（以下称INGOs）9等非国家行为体（nonstate actor）的异军突起基本同步，而这些非国家行为体在东南亚进行商业活动或开展跨国社会运动的过程，正是东盟协调区域内外力量、带动不同国际行为体（international actors）参与地区事务的过程。这种“多重权力”交错的状态通过某种规律形成东南亚的区域治理网络，这种网络尽管是国家主导，但却并不是“泛政治化”的。在经济全球化背景之下，多元国际行为体参与地区事务是区域“社会化”的发展趋势，东盟框架是东南亚“国际社会化”的应然选择，治理的概念“特别适合于描画那种超出不存在什么超级的或者唯一的政治权威的国家范围之外的治理结构和过程”10。因此，东盟在国际社会博得盛名的过程也是东南亚以东盟为中心的区域治理的实践过程，这种实践不仅是东南亚国家“抱团”共进的现实需要，也是治理网络在区域世界的生成、深化和延伸。

东南亚原本被沃勒斯坦等的世界体系论者视为世界体系的边缘区，不过，冷战结束以后，东南亚一直在向世界体系的中心区移动，与之相伴的是各种行为体的涌现和区域建制架构的延伸，由于“欧洲中心主义”的特质，世界体系论者对此的解释是有局限的。由于学科发展的“路径依赖”，其他既有学科方法（如上所述的国际关系研究路径）对东南亚现状也难以给出合理的解释，对东南亚的未来也难以预估，这就需要学界通过一种系统的思维对东南亚研究进行知识论和方法论的再建构。区域治理作为学术工具，就是要把不同的行为体统合在一个区域系统之中，提供一个从整体上观察东南亚区域合作及区域内不同行为体互动关系的学术路径。因此，从事东南亚研究的学者，需要打破学科壁垒的限制，以东南亚为场域、以整全性的“区域善治”为目标，进行跨学科的重组与优化，进而探究东南亚与其他区域相比之下的特殊性与普遍性规律。

三、 区域治理的扩展、比较与议程

把东南亚作为一个独立的区域进行研究，是东南亚研究领域的学者多年的学术使命。近30年来，海内外兴起的各种东南亚研究机构、期刊杂志和学术成果足以和其他领域的研究相媲美。然而，如何凸显东南亚治理实践的国际价值，东南亚研究则要避免陷入学科“内卷”的桎梏，要以东南亚作为区域治理的典型案例，走向与国际关系、全球治理和公共管理等学科或研究领域的跨学科对话。从全球范围来看，全球治理区域转向的走势明显，以“全球北方”的三大区域东亚、北美和欧洲为例，均形成了相对稳固的区域社会化治理结构，“全球南方”的拉美、非洲地区也在北方区域的影响下探索各自的区域或次区域治理路径。作为一个对全球北方有高度依赖的次区域，东南亚是各种“亚太”、“印太”和“亚洲”概念、学说或战略的交集区，但却又以东盟的名义自成系统。因此，东南亚的区域治理是不同的存在、认识与实践方式在东南亚碰撞、交织与整合的结果，在大国周边的看似边缘的中小国家组群才真正具有国际关系知识再生产和再实践的价值，东南亚本身就有多重叠合的本体论、知识论和方法论意义。那么，如何把东南亚的治理经验延展到更大的国际社会空间呢？笔者认为重视扩散效应和对比分析的“比较区域研究”是一种行之有效的方法。

比较区域研究是把比较研究作为基本的学科方法，把区域国别作为研究对象，回溯和还原区域社会的历史与实践，通过比较政治学、比较史学和历史社会学等方法的综合使用，设定研究议程，进行对位研究。与美式比较政治学通过数据实证来量化对比的方法不同，笔者认为的比较区域研究，是以跨学科的方式阐释对象区域的特殊性，从特殊性中发掘区域单元的普遍规律，如地理、气候和环境等客观因素对不同区域文明的塑造。这就需要研究者具备国际史的知识论基础或系统的全球史、区域史和国别史知识结构，在此基础上，掌握案例分析、比较分析、定性分析和定量分析等研究方法。本书在比较与拓展部分，尝试了区域比较的方法。其中，第十一章通过变量设计，把东南亚区域治理模式扩展到东亚地区，进而在更大的“全球北方”区域板块中与欧洲和北美进行对比，赋予了东南亚治理以全球性的意义，而不仅仅是对东盟模式基于经验的而非学理性的自我感知。

有比较就有差别，跨学科的“比较区域”是一种更高层次的比较，它把知识生产从国家话语体系中解放出来，而又不将其归化到某一学科名下。比较区域研究需要汲取不同的学科营养，但不是在多学科丛林中“择食”充饥。在研究方法上，“比较区域”重视多元性，针对具体问题寻找变量和机制进行科学化议程设计，进而进行跨学科的综合模式的比较。在这方面，学界目前做得还不够，比如，对东南亚族群政治的多数研究，并没有和广义上的族群政治理论接轨，对东南亚国家政治转型的研究常常被美式的“比较政治学”议程所“挟持”，前者导致研究理论层次不够，后者导致东南亚区域内部的多元异质性被掩盖。因此，比较区域研究需要在科学方法和社会实践之间平衡，运用科学方法的同时需要深入社会机理，尤其是区域本土化的知识背景，从而防止社会科学的研究范式沦为一种机械论的模型设计，成为自我设计的预言。

今天的学术研究不再是象牙塔式的“格物”之学，社会科学研究需要从书斋转场田野，从学理的抽象状态回归社会实践的演绎中。在区域研究中实现理论、现实和政策对接，是新一代的学者需要突破的，这就需要新的议程设计。对比较区域研究的关切至少会产生以下研究议程，即多个不同区域或次区域的比较研究、区域治理效仿与扩散的比较研究、全球治理的区域化和本土化研究，本书的比较与拓展部分在“全球北方”区域比较和全球治理区域转向上作出了一些探索，并探讨了中国的全球治理和区域治理方略。