街头官僚：公共服务中的个人困境（公共行政与公共管理经典译丛；“十二五”国家重点图书出版规划项目）

哪些人属于“街头官僚”？他们有什么共同特征？
为什么说作为基层公职人员的街头官僚常常是实质上的政策“制定者”？
街头工作有哪些共同特征？这些特征会给街头官僚及其服务对象带来哪些影响？
在面临资源不足、控制不够、目标不明确等各种挑战的情况下，街头官僚会发展出哪些做法，来完成他们的工作？

《街头官僚：公共服务中的个人困境》是街头官僚研究的开山之作，也是美国著名政治学家迈克尔·李普斯基的代表作品。在本书中，作者将“街头官僚”定义为那些在工作过程中直接与公众打交道，并在执行公务的过程中拥有实质性裁量权的公职人员，并提出，典型的街头官僚包括教师、警察、社会工作者、法官、公共律师、医务工作者等。本书旨在探寻街头官僚在公共服务中的作用，尽管他们作为传统意义上的政策执行者，处于政策链条的最末端，但由于拥有广泛的自由裁量权，可以对公众进行赏罚决断，因此他们的政策执行行为在许多情况下也是一种政策制定行为。
本书从个体视角出发，考察了街头官僚在提供服务的过程中遭遇的广泛困境。作为街头官僚的服务或管理对象，公众也常常面临行动上的困境。这些困境来自政策规范、组织目标及公众需求等方面的矛盾和冲突。面对复杂、凌乱、紧张且充满不确定性的工作环境，街头官僚可能不得不采取限量配给资源、根据官僚组织的偏好筛选申请者、不多加思考就批准申请、“一刀切”等做法来简化工作任务，以使自己在完成繁重工作的同时，避免被问责的消极后果。深入分析上述困境和冲突，不仅可以帮助人们更好地理解街头官僚的行为及其策略，也有助于人们了解法律和政策在现实中是如何真正得到执行的。
作为街头官僚研究的奠基性著作，本书于1980年首次出版，标志着街头官僚理论正式诞生。在其后的40多年中，本书产生了广泛而深远的影响，推动街头官僚研究成为公共管理、政治学界乃至整个社会科学界的研究热点之一。此外，本书从政策执行研究的角度，对街头官僚的工作环境及其在政策执行中的行动策略展开分析，开辟了政策执行自下而上的研究路径，揭示了政策执行的底层逻辑。

作者简介
迈克尔·李普斯基（Michael Lipsky），美国著名政治学家，美国公共行政科学院院士，街头官僚理论的提出者。具有丰富的教学与科研经历，曾在麻省理工学院担任政治学教授，先后在知名智库Dēmos担任高级项目主任、杰出高级研究员，还曾在乔治城大学、哈佛大学等高校任教。长期从事政治学和公共管理领域的教学和研究工作，主要研究专长为民主与治理、政府运作与创新、非营利组织与慈善、社会服务等。出版《城市政治中的抗议》《雇佣非营利组织：合约时代的福利国家》等多部著作，《街头官僚：公共服务中的个人困境》为其代表作品。

译者简介
韩志明，上海交通大学国际与公共事务学院教授、博士生导师。主要研究方向为国家治理、城市治理和基层治理。出版《让权利运用起来——公民问责的理论与实践研究》《行政责任的制度困境与制度创新》等专著，《官僚制》等译著。
颜昌武，暨南大学公共管理学院/应急管理学院教授、博士生导师。主要研究方向为行政学理论、基层治理等。出版《公共行政学简明史：以西蒙-沃尔多争论为主线》等专著，《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》《公共行政学百年争论》等译著。

第一部分  导论

街头官僚提供奖励和进行惩罚的方式，建构和设定了公众的生活和机遇。这些方式规定了人们行动的社会（和政治）环境。因此，每当公众的福利增加时，国家的影响力和控制力也会得到相应的扩张。作为公共利益的供给者和公共秩序的维护者，街头官僚是政治论争的焦点。他们常常在两种诉求中被撕扯：一边是服务对象对提高服务有效性和回应性的诉求，一边是公民团体对提高政府服务效能和效率的诉求。

第一章  街头官僚的关键角色

关于公共服务范围与本质的冲突

与公众打交道时的冲突

第二章  作为政策制定者的街头官僚

自由裁量权

源于组织权威的相对自主权

街头官僚与管理者的差异

抵抗的资源

第二部分  工作情境

街头官僚机构往往会陷入平庸的循环中。项目越完善，对公民的需求反应越灵敏，服务需求也就越多。这种更多的需求迫使机构人为地限制服务，或者在缺乏定价机制的情况下向服务对象强加费用。服务质量低劣或者是难以获得服务的代价，一直持续到极端情况下，该机构将恢复到以前对服务对象需求漠不关心的均衡状态。组织越成功，就越有可能遇到这种困境。

引言

第三章  资源问题

需求与供给：为什么资源在街头官僚机构中总是匮乏的

第四章  目标和绩效评估

目标

绩效评估

第五章  与服务对象的关系

非自愿的服务对象

冲突、互惠和控制

服务对象的社会建构

第六章  街头工作中的维护与疏离

维护

疏离

疏离的影响

第三部分  实践模式

对街头官僚机构的研究可能会和其他研究有所不同，因为在街头官僚机构中，不仅要制定出令人满意的 （而非最理想的）决策，而且心理及组织过程也要令人满意。因此，如果想要真正地了解街头官僚机构，我们就必须仔细地探究街头官僚为应对工作上的困难和不确定性，所形成的惯例和带有主观性的回应方式。

引言

第七章  限量配给服务：对使用与需求的限制

服务的代价

排队

惯例与限量配给

第八章  限量配给服务：管理中的不均等

对偏见之普遍性的评论

第九章  控制服务对象和工作情境

精打细算

对常规做法的结果予以管理

第十章  与服务对象打交道时的心态

改变街头官僚对工作的看法

改变街头官僚对服务对象的看法

第四部分  街头官僚的未来

街头官僚拥有的自由裁量权越大，我们就越不能推断量化指标与服务质量之间的关系。即便是警察逮捕人数或急诊室治疗人数这样看似简单的评估指标，我们也不知道逮捕是否谨慎，或者治疗是否符合适当的标准。经验丰富的管理专家承认，从量化指标推断服务质量，是会产生问题的。但这并不妨碍他们把量化指标作为评估服务质量的替代指标，也不妨碍他们忽视其使用中的推理问题。

第十一章  对人性化服务的抨击：官僚控制、问责制与财政危机

使员工遵守机构目标

问责与生产率

街头官僚与财政危机

第十二章  官僚关系的大背景

街头官僚关系中的矛盾倾向

第十三章  对人性化服务的支持：改革与重建的方向

提升服务对象自主性的方法

当前的实践方向

专业主义的前景与问题

让新员工守住初心

当前，公共服务人员在美国社会中占有一个关键性的位置。尽管他们通常被认为是低阶公职人员，但政府“提供”的服务实际上就是由他们的行为构成的。此外，若将他们的个体性决策汇聚在一起或相加，就变成了政府决策。无论政府政策是提供诸如福利或公共住房之类的“物品”，还是为了确认诸如“罪犯”或“精神病病人”之类的某种身份，公职人员的自由裁量行为无外乎政府项目的奖励和惩罚，或决定谁能获得政府提供的权益。
本书所说的“街头官僚”是指在其工作过程中与公众直接打交道，并在执行公务的过程中拥有实质性裁量权的公职人员。如果某一公共服务机构中街头官僚占有很大比例，那我们就可称之为“街头官僚机构”。典型的街头官僚有老师、警察和其他执法人员、社会工作者、法官、公共律师和其他法院工作人员、卫生工作者及其他在政府项目内提供服务的公职人员。从事这些工作的人往往有很多共同之处，因为他们有相似的工作环境。
街头官僚提供奖励和进行惩罚的方式，建构和设定了公众的生活和机遇。这些方式规定了人们行动的社会（和政治）环境。因此，每当公众的福利增加时，国家的影响力和控制力也会得到相应的扩张。作为公共利益的供给者和公共秩序的维护者，街头官僚是政治论争的焦点。他们常常在两种诉求中被撕扯：一边是服务对象对提高服务有效性和回应性的诉求，一边是公民团体对提高政府服务效能和效率的诉求。由于街头官僚的工资在政府的非国防性支出中占有很大比例，因而，对政府预算规模的任何质疑都会迅速转化为对公共服务范畴和内容的关注。公共服务人员的集体力量也在不断地增强和巩固，因而，在涉及公共服务范畴的论争时，他们已经成为一支相当独立的力量，能够应对那些影响他们的身份和地位的争议。
街头官僚在有关公共服务的政治论争中成为主导性话题，有两个一般性原因。第一，关于政府服务的适当范围和焦点的争论，本质上都是围绕公职人员的范围和职能展开的。第二，街头官僚对公众的生活有着相当大的影响。这种影响可以分为几种不同类型。比如他们使公众适应对政府服务的预期，适应其在政治社会中的地位；决定谁获得政府的奖励或惩罚；审查公众在政府服务项目中得到的待遇（服务）。因此，在一定意义上，街头官僚在公民与国家的关系上，充当着隐性调解员的角色。简言之，他们手握打开公民身份某扇大门的钥匙。
与绝大多数组织中的基层员工不同，街头官僚在决定其机构所提供的奖励或惩罚的性质、数量和质量方面，拥有相当大的自由裁量权。警察决定逮捕谁、释放谁；法官决定谁可以获得缓刑、谁将被加重判罚；教师决定谁将被停学，谁将继续念书，他们还会就谁是可教之才做出微妙的决定。关于街头官僚自由裁量权的最具代表性的例子，也许来自纠治领域。狱警通常会对他们认定是“沉默无礼”的囚犯提出不利的指控。显然，对于出现“摆臭脸”现象的原因的解释，是件相当主观的事。
这并不是说街头官僚不受规则、条例和上级指令的约束，或不受其职业规范和行业惯例的约束。相反，福利水平、资格认定、规则的性质、条例和服务等公共政策的主要维度都是由政策精英和政治与行政官员所决定的。行政人员、职业规范和社群规范也影响街头官僚的政策制定。这些影响因素，不仅构成了街头政策的主要维度，也决定了各地公共计划的标准化程度。
虽然街头工作中的自由裁量权无处不在是显而易见的，但要记住一件重要的事：在公共服务领域，街头官僚与公民打交道的某些时刻，其自由裁量权是相对有限的。比如，被指派执行交通任务或负责枪支申请许可的巡警，可能会与公众打交道，但在执行这些任务时，他们很少行使自由裁量权。自由裁量权是一个相对的概念。由此可见，自由裁量权越大，对自由裁量权的分析就越能帮助我们理解公职人员的行为特性。
如果取消公职人员的自由裁量权，那么，这里讨论的许多问题在理论上将不复存在，因而，人们会纳闷：为什么自由裁量权仍然是街头官僚工作的特征呢？答案在于：街头官僚工作的某些特征，使得我们不容易甚至不可能大幅减少其自由裁量权。这些特征涉及复杂的任务，而就这些复杂的任务来说，无论多么详尽地阐明其规则、指南或指令，都无法穷尽其可能的选择。