面向共同富裕振兴乡村的土地法制改革之路

　　本书充分阐释共同富裕、乡村振兴和土地法制改革的内在法理关联，遵循“实践考察—规范分析—制度完善”的思路，总结现实困境、揭示制度疏漏、提出完善建议、促进乡村振兴。

　　耿卓
　　广东外语外贸大学教授、博士生导师，法学院副院长，土地法制研究院特聘研究员；兼任中国法学会民法学研究会常务理事、广东省土地学会常务理事及土地法专业委员会主任、广州市法学会副会长等主要研究领域为民法基础理论、财产法、土地法、农业农村法治、城市更新法制等。主持国家社科基金项目2项、省部级科研项目6项，在《法学研究》《中国法学》等发文60余篇，出版著作10余部，获教育 部人文社科优秀成果奖、湖北省社科优秀成果奖、钱端升法学研究成果奖、董必武法学青年优秀成果奖等10余项，决策咨询报告获中央政治局常委和省部级领导批示；获评第三届广东省十大优秀中青年法学家。

导　论
第一章　乡村振兴、共同富裕与土地法制改革的理论阐释
第一节　“三农”问题与乡村振兴战略的提出
第二节　乡村振兴战略实施与实现共同富裕
第三节　乡村振兴、共同富裕与土地制度改革
第二章　坚持和完善集体土地所有权，固本强基
第一节　坚持和完善集体土地所有权的法理阐释
第二节　坚持和完善集体土地所有权的现状与问题
第三节　坚持和完善集体土地所有权的新时代要求
第四节　坚持和完善集体土地所有权的具体展开
第三章　实施承包地“三权分置”，完善农村基本经营制度
第一节　承包地“三权分置”与完善农村基本经营制度
第二节　承包地“三权分置”法律构造与中国式农业农村现代化
第三节　承包地“三权分置”实施的重难点与制度完善
第四章　改革宅基地制度，保障“户有所居”并显化财产价值
第一节　宅基地制度的历史演变及其制度特点
第二节　宅基地制度存在的现实问题与改革实践
第三节　宅基地制度深化改革的方向与要点
第五章　健全集体建设用地制度，促进农村全面发展
第一节　集体经营性建设用地自由平等入市兴业富农
第二节　集体公益性建设用地纳入法治轨道服务安农
第六章　落实最严格保护耕地制度，保障粮食安全
第一节　最严格保护耕地的政策演进与多维意义
第二节　最严格保护耕地政策的现状与问题
第三节　最严格保护耕地政策的观念更新与制度改进
第七章　创新乡村振兴政策法律实施机制，提升制度效能
第一节　乡村振兴政策法律实施的理论基础
第二节　乡村振兴政策法律实施的机制
第三节　乡村振兴政策法律实施的保障
主要参考文献
后　记

　　前　　言
　　一、研究目的和意义
　　党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，2018年中央一号文件对其进行了系统部署，党的二十大报告再次强调“全面推进乡村振兴”，这将是新时代我国做好“三农”（农业、农村和农民）工作的总抓手，也是到21世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国前处理工农城乡关系的行动指南。乡村振兴战略实施的路径在于进行体制机制创新，在城乡融合关系下活化农业、农民和乡村。为此，应当立足于“大国小农”的基本国情和农情，既需要深刻领会全面深化改革的法理意蕴，注重改革的协同性和体系性，深入推进各项土地制度改革进一步联动向纵深发展，以精准有效实施乡村振兴战略；也需要树立法治思维、权利思维和体系思维，遵循以土地制度为基点的“兴业—富农—活村”逻辑，探求乡村振兴战略实施路径选择的市场化、法治化制度保障。
　　本课题研究的主要目的就是充分考察新时代的新机遇和新挑战，在我国社会主要矛盾变化和世界百年未有之大变局的背景下，体认以土地法制改革为路径实施乡村振兴的重要意义，坚持以人民为中心，完整、准确、全面贯彻新发展理念，充分考虑改革的现实及未来需要，明晰农民农村共同富裕价值追求下以土地法制改革实施乡村振兴战略的理念方案和具体内容。本课题研究的意义在于：（1）理论意义。充分阐释农民农村共同富裕、乡村振兴战略和土地法制改革三者的内在关联，揭示新时代全面深化改革的理论意蕴，为学术研究、社会实践和政策制定提供指导和支撑，为实践的立法转化奠定理论基础，完善中国特色社会主义法治体系，推进中国特色哲学社会科学学术体系和话语体系构建。（2）现实意义。为乡村振兴战略实施和各项改革的协同推进提供抓手和切入点，避免乡村振兴实施单一化、重点错乱化、“三农”配角化等不良倾向，增强政策制度的针对性和有效性；同时，以乡村振兴战略总要求为目标导向，推进土地法制改革协同联动向纵深发展，创新具有中国特色的乡村振兴实施模式，助力中国式现代化。
　　二、主要内容
　　（一）基本思路
　　以“现实问题—解决方案”框架理解、定位新时代乡村振兴战略与“三农”研究；在此前提下，以乡村振兴战略总要求为统领，指导土地制度改革实践，遵循“实践考察—规范分析—制度完善”思路，总结现实困境、揭示制度疏漏、提出完善建议，以体系化、法治化、市场化保障乡村振兴战略有效实施。具体而言：（1）标定方位。在社会主义新时代，以共同富裕和新发展理念为价值指引，在乡村振兴战略实施框架下找准切入点，选好支点，而“三农”的连接点在于土地，且与“三农”的连接线最短，其他切入点也往往难以绕开土地。（2）明确进路。规则之治是秩序的内在要求，良法善治则是公正合理秩序的内在要求，是法治应有之义。实施乡村振兴战略以促进共同富裕的有效进路在于法治化，要充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。（3）夯实基础。以集体所有制为基础，坚持和落实集体土地所有权，增强农民主体可行能力，多元主体协力共进，有效融合自治法治德治，促进乡村治理，夯实乡村振兴战略实施的组织基础和权利基础。（4）突出重点。以市场为主导，以农业产业化、现代化为根本，以改革宅基地实现“住有所居”为基本，以集体经营性建设用地入市为动力，以耕地保护为支撑，以《乡村振兴促进法》实施为抓手，通过政策法律实施机制的完善和配套，创新乡村振兴战略实施机制。
　　（二）具体内容
　　1.阐释选取实施乡村振兴战略突破口的理论基础，论证土地法制改革与实施乡村振兴战略的内在契合性，明确以土地法制改革为具体实施路径的优越性。
　　2.阐释坚持和落实集体土地所有权的理论意义和现实意义，考察集体土地所有权制度的现状和问题，结合新时代对坚持和落实集体土地所有权的新要求，提出坚持和落实集体土地所有权的具体展开，夯实乡村振兴治理有效的制度基础。
　　3.以深化承包地“三权分置”改革为路径，巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农业经营主体和社会化服务，重构农地权利和经营体系，助推中国式农业农村现代化，促进一、二、三产业融合发展，实现乡村振兴、产业兴旺。
　　4.阐释宅基地制度的中国特色，总结宅基地制度改革的得失，揭示宅基地制度改革再出发的实践重点和难点，并明确改革和政策立法转化的根本遵循、具体方向和制度要点，通过宅基地整治和节约集约高效利用实现乡村布局优化，打造生态宜居之美丽乡村。
　　5.根据集体建设用地用途不同，分为集体经营性建设用地和公益性建设用地。分别考察其现状和面临的问题及其具体成因，提出制度完善的建议，将集体建设用地市场化利用作为集体经济发展壮大的有效突破口，促进农民生活富裕。
　　6.梳理党的十八大以来耕地保护政策和法律的历史演进，总结政策和实践得失，阐释落实最严格耕地保护的重要意义，以《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）的制度改进为抓手，加强耕地保护政策的立法转化，构建最严格耕地保护的长效机制，牢牢守住18亿亩耕地红线，弘扬农耕文明，为乡村振兴之乡风文明注入新的时代内涵。
　　7.阐释乡村振兴政策法律实施的理论基础和构成，总结乡村振兴政策法律实施机制的缺陷，有针对性地完善促进乡村振兴政策法律实施的机制与保障制度体系，保证乡村振兴战略各项政策法律落地生效，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。
　　三、主要观点和建议
　　乡村振兴战略既需要顶层设计，也需要坚持法治理念，还需要协同土地制度改革。乡村振兴战略与土地制度改革在价值目标上具有内在的一致性，在基本制度内容上具有同一性，在推进步骤上具有相似性，具体表现为土地制度改革激发农民参与乡村振兴战略实施的积极性、强化农民在乡村振兴战略中的主体性。以土地法制改革作为乡村振兴战略实施的抓手和具体路径，有助于政策制定和改革措施的协调，形成改革合力。
　　以土地法制改革为实施乡村振兴战略突破口的理念和方案。在城乡关系变革的大背景下，以农民为中心，发挥农民乡村的主体性作用，遵循市场机制，加强乡村振兴战略实施的顶层设计，从承包地、宅基地、集体建设用地、耕地保护和集体土地所有权等方面落实乡村振兴战略的基本要求，将推进农业、农村、农民发展的系统性、全局性跃升和阶段性突破有机结合起来，并从理念、规则和技术层面提供法治保障。在农业方面，完善承包地制度、严格耕地保护，助推农业产业化、农业服务社会化、农业农村现代化，实现一、二、三产业融合发展；在农民方面，推进宅基地“三权分置”和集体建设用地制度改革，赋权强能，增强农民可行能力，增加农民财产收入；在农村方面，以集体所有权为纽带，进行组织再造，完善集体经济组织和自治组织，创新乡村振兴政策法律实施的机制，推动乡村治理现代化。
　　以土地法制改革实施乡村振兴战略主要包含以下内容：第一，巩固和完善农村基本经营制度，重构农地权利体系，适应中国式现代农业转型需求，构建促进农村产业兴旺的制度体系；第二，开展旧村庄改造、农村土地整治，推进宅基地“三权分置”改革，节约集约利用土地，以实现生态宜居；第三，改革集体建设用地制度以促进一、二、三产业融合，尽快推动集体经营性建设用地自由平等入市以兴业富农，将集体公益性建设用地纳入法治轨道以保障安农；第四，坚持和完善作为乡村治理载体的集体所有权，提高乡村基层治理能力和治理水平；第五，促进城乡互动融合，优化市场要素和生产要素的城乡配置，赋予农民更加充分的财产权益和城市权利，完善促进农民增收的保障机制与政策支持体系；第六，落实最严格的耕地保护制度，弘扬传统农耕文明，创新促进乡村振兴政策法律实施的机制与制度保障体系，法治化保障乡村振兴持续长效推进。
　　具体而言：（1）关于共同富裕、乡村振兴与土地法制改革的理论阐释。三者具有内在体系性和逻辑性，其中乡村振兴是促进共同富裕的有效手段；土地法制改革是乡村振兴战略有效实施的突破口；共同富裕的实现需要着重解决农业农村发展不平衡、不充分的问题，而该问题的解决亦离不开土地产权制度的创新和实现。所以，应以共同富裕为出发点和落脚点，加强三者政策设计的协同，构建科学有效、系统严密的制度框架。（2）关于集体土地所有权。坚持和完善集体土地所有权是保持农村土地产权关系基本面不变、保障农村社会结构稳定的基本要求，意义重大。然而，集体土地所有权在立法、实践和学术研究中呈现些许被轻视的态势，实践中存在主体地位不明、权能欠缺羸弱、法人化构造不清等问题。在新时代新要求新目标的指引下，应当坚持集体土地所有权的法律地位、充实强化其权能并构建配套保障措施。（3）关于承包地制度。承包地“三权分置”关涉多方利益、承载多元价值目标，应对其进行体系化理解，按照物权构造、物权体系和物权逻辑对土地权利进行符合形式理性的设计，明确权利的属性和体系定位。同时，以《农村土地承包法》为规范依托，以原有规则修改和新增制度为重点，既需做好与旧制度规范的衔接，也需做好新制度规则的细化，以落实承包地“三权分置”的制度追求。（4）关于宅基地制度改革。目前，宅基地具有多重属性和强烈的公法管制色彩，已不适应新时代新发展的需求，存在主体利益失衡、价值显化受限等困境，对此，“三块地”改革的立法转化不足，实践和理论争议仍然较大。新一轮宅基地制度改革应当以结果实现、集约高效、价值显化为根本遵循，加强宅基地“三权分置”的体系化理解和外部协同，以宅基地使用权为主要抓手，辅以宅基地整治制度，推进改革进一步深化。（5）关于集体建设用地制度。集体建设用地改革是解决城乡差异问题的关键切入点，尽管在“三块地”改革中取得了重大进展，但仍然存在法律地位尚未明确、制度体系尚不健全等制度疏失和诸多现实障碍，特别是集体公益性建设用地被严重忽视，这既有观念羁绊，也受制度约束和传统影响。对此，应当更新集体建设用地改革的原则理念，以权利构造、权利流转和制度配套保障为重点加以规范。（6）关于耕地保护制度。耕地具有多维属性对应多重功能，党的十八大以来，通过政策规范，整体呈现“落实和完善最严格的耕地保护制度”态势，但政策转化受阻，存在依法治理、综合治理、源头治理不足等问题。《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）虽然注重统筹集成、突出政策转化和强化责任落实，但相关制度规则仍有进步空间。对此，应更新传统耕地保护理念，健全以农民为中心的治理机制，发挥农民耕地保护的主体作用。（7）关于乡村振兴政策法律实施。《乡村振兴促进法》因其政策法性质，存在自实施机制欠缺、他实施机制作用不显的实施缺陷。对此，可以借鉴国家土地督察制度，以法治化、科学化和有效化为原则，以现有政策法律文本为基础明确制度要点，构建乡村振兴政策法律实施的督察机制，增强他实施力量；也可以更新国土空间规划、加强全域土地整治、优化土地供应与利用，完善乡村振兴政策法律实施的综合保障。