公法初探

　　本书是“姜明安公法著作系列丛书”第九卷。《公法初探》是20世纪80年代作者大学毕业后开始从事行政法教学和研究，刚进入公法学领域研习公法的部分习作和译作，以及20世纪90年代作者在有关学术刊物上或者有关学术论文集中发表的，阐释作者对某些特定公法理论问题和实践问题（含立法、执法、司法等方面的问题）的观点、看法的部分论文、评论的汇集。

　　姜明安，北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心名誉主任、湖南大学法学院名誉院长、中国法学会行政法学研究会学术委员会主任、最高人民法院和司法部联聘全国行政审判与行政复议专家。
　　主要研究领域为行政法与行政诉讼法。已出版的个人专著主要有：《宏观公法学导论》、《行政法》（第1-5版）、《行政诉讼法》（第1-4版）、《法治思维与新行政法》、《比较行政法》、《新时代中国特色法治论》、《监察法研究》、《行政程序法研究》、《中国特色依宪治国和法治政府建设研究》、《行政三法研究》、《法治的求索与呐喊》（三卷本）等；主编教 育部核心课程教材《行政法与行政诉讼法》（第1-8版）、司法部法律硕士专业教材《行政法与行政诉讼法》（第1-2版）、新世纪法学创新教材大系《行政法》；主编《法治国家》《行政程序研究》《行政执法研究》《法规审查与法规评价研究》《论法治反腐》《行政程序法典化研究》《外国行政法教程》《行政许可法条文精释与案例解析》《行政案例精析》《行政诉讼案例评析》《党员干部法治教程》《行政法与行政诉讼法教学案例》《中国行政法治发展进程调查报告》《行政诉讼与行政执法的法律适用》等；组织编写《中国法学三十年》、《中国公法三十年》（四卷本）和部门行政法教材（共10种）。

第一编行政法学的体系与对象研究
建立和完善我国社会主义行政法学体系
我国行政法的概念、调整对象和法源浅析
试论我国政府机构设置的原则
法治原则与公共行政组织
——论加强和完善我国行政组织法的意义和途径
论行政编制管理的法律监督与法律责任
论地方政府规章
加强和完善对公民财产权的法律保护
论行政自由裁量权及其法律控制
第二编行政法治研究
论行政管理法制化
健全行政法完善社会主义法制
行政法治探索
对几个法律或法制问题的浅见
法治的目标价值与手段价值
行政法治在中国的生长
市场经济·法治·行政法
第三编行政救济研究
我国行政救济的途径
行政诉讼立法的若干问题研究
行政诉讼与法治环境
论国家侵权责任的构成
《行政案例精析》前言与后语
《行政诉讼案例评析》前言
《行政诉讼与行政执法的法律适用》前言
《中国行政法治发展进程调查报告》后记
第四编公务员制度研究
我国公务员制度的建立和主要内容
谈《国家公务员暂行条例》的制定与实施
我国国家工作人员工资制度研究
我国国家工作人员福利制度研究
我国国家工作人员退休制度研究
第五编苏联、东欧国家公法研究
保加利亚行政法学概述
行政违法行为立法纲要
向法院控告公职人员行为的控告人的法律地位
行政责任立法的发展
再论完善经济立法
苏联、东欧国家公职人员的工资制度研究
苏联、东欧国家公职人员的福利待遇和社会保险制度研究
苏联、东欧国家公职人员的退休制度研究
第六编西方国家公法研究
美国行政诉讼的若干问题
英国的行政裁判所
法国的行政法院
英国刑事补偿方案实施指南
法国的行政司法
——理论与实践
行政法的内容及源流
英国行政改革的经验
——大部制的理论与实践
澳大利亚“新行政法”的产生及其主要内容
澳大利亚委任立法制度的理论与实践
外国自治型地方政府制度浅析
工业发达国家对大气的法律保护
西方国家公务员工资制度研究
西方国家公务员的津贴制度研究
西方国家公务员的福利制度研究
西方国家公务员的退休制度研究

　　序言
　　《公法初探》是20世纪80年代笔者大学毕业后开始从事行政法教学和研究，刚进入公法学领域研习公法的部分习作和译作，以及20世纪90年代笔者在有关学术刊物上或者有关学术论文集中发表的，阐释笔者对某些特定公法理论问题和实践问题（含立法、执法、司法等方面的问题）的观点、看法的部分论文、评论的汇集。
　　这些习作、译作、论文、评论的具体载体主要有下述四类：
　　其一，法学刊物。如《中国法学》《法学研究》《中外法学》《行政法学研究》《中国行政管理》《国外法学》等（笔者刚“入道”时的许多译作发表在《国外法学》上）。
　　其二，各种法学论文集，如北大法律学系首任主任陈守一教授1984年主编的纪念北京大学法律学系重建三十周年的《法学论文集》《法学论文集·续集》；北大法律学系第三任主任张国华教授1986年主编的北大法律学系“五四科学讨论会”《法学论文集》；中国法学会副会长张友渔教授主编的《宪法论文集》《宪法论文集·续编》等。
　　其三，1984年笔者编写的北京大学法律学系教学参考用书《行政法》与《行政学》（这两本教学参考书收录了笔者多篇已在有关学术刊物上发表的和尚未发表的论文、译文或编译的文章）。
　　其四，1985年由时任中共中央组织部（以下简称中组部）副部长曹志主编的《中华人民共和国人事制度概要》《苏联东欧国家人事制度概要》《资本主义国家公务员制度概要》三部资料性著作。1984年10月，笔者应邀参加由中组部和国务院劳动人事部组织成立的“国家工作人员法立法小组”。该立法小组由15人组成，组长是时任中组部副部长曹志，副组长分别由中组部政策研究室主任刘俊林和劳动人事部政策研究室主任苏玉堂担任。立法小组成员除中组部和劳动人事部的有关处室负责人外，还邀请了5位从事相关专业研究的学者参加，分别是：外交学院的杨伯华教授、中国社会科学院政治学研究所的袁岳云研究员、法学研究所的张焕光研究员、中国人民大学法律系的皮纯协教授以及笔者（当时笔者刚大学毕业不久，在北京大学法律系任助教，因专门研究行政法，且有一定的俄语基础，故被破格邀请参加该立法小组）。立法小组成立后，在中组部万寿路招待所封闭式工作（每天白天工作8小时，晚上工作2小时，周日休息一天）。工作内容主要是起草“中华人民共和国国家工作人员法”（后来国务院发布的《国家公务员暂行条例》和全国人大常委会制定的《公务员法》）。工作方式是：首先由小组各成员分别研究该法的某一项制度，包括该制度的发展沿革、现行做法，改革发展的趋势，西方国家和苏联、东欧国家相应制度的模式及可借鉴的内容；其次各成员分别草拟法律相应章节的具体条文；最后是小组全体成员集体对每一项具体条文逐条进行讨论，确定各条款的具体内容和表述方式。立法研究包括17个专题，除法律的体系、框架、基本原则外，基本对应“国家工作人员法”的每一项制度和法律草案拟设置的每一章的章名。笔者承担其中的两个专题：国家工作人员的工资、保险、福利制度和国家工作人员的退休制度。“国家工作人员法立法小组”集中工作了约半年时间（1984年10月至1985年4月），最后产生的主要成果是形成了《中华人民共和国国家工作人员法（草案）》，该草案为后来国务院出台《国家公务员暂行条例》（1993年）和全国人大常委会出台《公务员法》（2005年）打下了坚实的基础。立法小组半年工作成果的副产品是编著和出版了三部深入研究中外公务员制度的资料性著作：《中华人民共和国人事制度概要》《苏联东欧国家人事制度概要》《资本主义国家公务员制度概要》。曹志主编：《中华人民共和国人事制度概要》《苏联东欧国家人事制度概要》《资本主义国家公务员制度概要》。笔者在这三部著作中分别撰写了公务员工资、保险、福利和退休、退职制度的内容。在《中华人民共和国人事制度概要》一书中，笔者撰写了第九专题：工资；第十专题：福利；第十二专题：退休。在《苏联东欧国家人事制度概要》一书中，笔者撰写了第九专题：工资福利；第十一专题：退休。在《资本主义国家公务员制度概要》一书中，笔者撰写了第十专题：工资福利；第十二专题：退休。本书收录了笔者在这三部资料性著作中撰写的相关内容。
　　本书共收文50篇，分为六编。
　　第一编行政法学的体系与对象研究。该编收文8篇，主要探讨我国应建立什么样的行政法学体系，这个体系应具有什么特色，建立这个体系应遵循什么基本原则，以及中国行政法学研究的主要对象，中国行政法的概念、调整对象和法律渊源。该编还具体研究了我国行政法学的若干理论和实践问题，如我国政府机构设置的原则、公共行政组织、行政编制管理的法律监督与法律责任、地方政府规章、对公民财产权的法律保护、行政自由裁量权及其法律控制等。
　　第二编行政法治研究。该编收文7篇，主要探讨我国行政法治的目标，如依法行政、权力制约、公民在法律面前一律平等、政府对违法侵权行为承担法律责任等。我国行政法治发展的初步路径：行政机关从主要依政策办事到主要依法办事；官民关系从只可“官告民”到亦可“民告官”；行政侵权责任从“落实政策”到国家赔偿；人事管理从实行“干部制度”到推行公务员制度；政府和政府工作人员从只监督他人到自己也接受监督；对行政权的控制从只注重实体制约到同时注重程序制约。该编还具体研究了法治的目标价值与手段价值的关系；市场经济与法治、行政法的关系等。
　　第三编行政救济研究。该编收文8篇，主要探讨我国行政救济的主要途径：行政复议、行政诉讼和国家赔偿，特别是较深入地研究了行政诉讼法立法涉及的10多个重点问题：立法目的、调整范围、主管机构、当事人、诉讼程序、审判依据、举证责任、判决与裁定、司法变更、诉讼调解、检察监督、行政判决的执行等。该编还研究了我国行政诉讼与法治环境的关系以及国家侵权责任的构成（国家侵权行为、损害事实和因果关系）。此外，该编还收录了笔者组织北大法学院高级法官班学员编写的三本行政诉讼案例集和一本调查报告中笔者撰写的前言、后语（后记）。
　　第四编公务员制度研究。该编收文5篇，主要探讨我国公务员制度建立的过程（三个阶段）和主要内容：公务员系统新陈代谢的运转机制、激励竞争机制、制约机制和保障机制，以及公务员制度与推进民主、法治和提高行政效率的关系，实施公务员制度的条件与保障措施等。此外，该编还收录了笔者参加中组部、劳动人事部组织制定“国家工作人员法”（后来正式出台的《国家公务员暂行条例》和《公务员法》）过程中编写《中华人民共和国人事制度概要》一书撰写的我国国家工作人员工资、福利和退休制度三个部分的内容。
　　第五编苏联、东欧国家公法研究。该编收文8篇，主要是翻译和编译作品。其中《保加利亚行政法学概述》主要研究保加利亚行政法学中有关“行政”“行政活动”“组织”“执行和指挥活动”“羁束行政”“裁量行政”等基本概念的含义；探讨行政规范的效力和行政法关系的内容和特征。苏联《行政违法行为立法纲要》和《行政责任立法的发展》两篇文章主要研究苏联《行政违法行为立法纲要》和各加盟共和国《行政违法行为责任法典》（相当于我国全国人大制定的《行政处罚法》和各地方人大制定的《行政处罚法实施条例》）的调整范围、体系、结构和对各种违法行为的行政责任形式（处罚种类）。该编最后3篇文章则为笔者参加中组部、劳动人事部组织制定“国家工作人员法”过程中编写《苏联东欧国家人事制度概要》一书时撰写的苏联东欧国家公职人员工资、福利待遇和社会保险、退休制度三个部分的内容。
　　第六编西方国家公法研究。该编收文15篇，主要为翻译和编译作品，也有笔者在国外做访问学者时通过收集国外公法立法文献和国外公法学者的相关著述而整理、归纳所撰写的论文。前者如《美国行政诉讼的若干问题》《英国的行政裁判所》《法国的行政法院》《行政法的内容及源流》《英国刑事补偿方案实施指南》《工业发达国家对大气的法律保护》等；后者如《外国自治型地方政府制度浅析》《澳大利亚委任立法制度的理论与实践》《澳大利亚“新行政法”的产生及其主要内容》《英国行政改革的经验——大部制的理论与实践》等。该编最后4篇文章则为笔者参加中组部、劳动人事部组织制定“国家工作人员法”过程中编写《资本主义国家公务员制度概要》一书时撰写的西方国家公务员工资、津贴、福利和退休制度四个部分的内容。
　　本书书名为《公法初探》，顾名思义，书中所收文章大多是笔者初入公法之门时的习作，是一些探讨式和思考性的作品，许多观点、看法现在看来很不成熟，也不完善。至于本书所收文章的学术规范，则存在更多缺陷和不足。例如，一些文章引用他人观点、主张没有使用注释注明出处；即使使用了注释，其注释也很不规范（如没有注明相应引著的出版单位，或者没有注明出版时间，或者没有注明相应引文引自相应作品的具体位置，即页码等）。当然，这种学术规范的不严谨与当时的整体学术环境也有一定关系：我国在改革开放初期，学术著作、学术论文在注释、体例方面存在较普遍的不规范现象。
　　本书收录笔者的早期论文、译文，大体原样收入，不作大的修改和变动，但对某些明显的错误或不规范之处，也作了修正。例如，订正个别不准确的数据或事件发生的时间，调整个别文章的体系、结构或对文章的内容作少量删除，增加某些必要的注释，等等。
　　笔者之所以将本人早期不成熟、不完善和存在诸多缺陷与不足的作品整理结集出版，其目的和动机有三：第一，回望自己初入公法之门时懵懂、幼稚、摸索前行的身影，以总结自己40多年学习、研究公法的艰辛和曲折历程；第二，回顾中国公法（特别是行政法）和公法学（特别是行政法学）如何在“文化大革命”以后伴随改革开放的进程从无到有、从起步到阔步前行的历程，以加深对中国特色公法学理论和中国特色法治道路的理解；第三，为新时代中国特色公法学的完善和发展提供借鉴。笔者早期的论文、译文虽然不成熟、不完善和存在诸多缺陷和不足，许多内容已经过时，但是其中某些观点、主张对现时的公法研究可能仍有一定的参考、借鉴价值或启发作用。即使没有这样的价值或作用，对今后的学者研究中国公法史和公法学史也可能会有一定的资料性价值和作用。
　　希望读者能以宽容的胸襟阅读笔者早期的这些幼稚、不成熟的作品。对作品中的缺陷和错误，欢迎读者不吝批评指正。
　　姜明安
　　2024年2月25日
　　于北京海淀区海淀府公寓