非洲式治理现代化:多重尺度(复旦公共行政评论)

非洲作为全球最不发达国家集中的大陆，面临严重的治理赤字问题。在西方文献中，非洲国家治理经验常被视为“治理不善”的案例，但既有研究极易囿于固有的思维模式与话语体系，存在分析框架线性化、叙事结构二元化、内外因素割裂化等问题。而非洲的文献又常常陷入本土主义的思维惯性，难以摆脱自身的局限。立足发展中国家的视角，本书针对非洲地区实际治理经验开展细致分析与理论建构。在研究方法方面，本书不仅包括强于逻辑解释的田野调查等定性研究方法，也包括强于相关性分析的大数据等量化分析手段。在研究范围方面，本书既包括针对非洲区域的宏观梳理，亦不乏基于具体国别的微观分析。在研究对象方面，本书既包含针对少数国家的细节与历史描述，也包含基于大N统计分析的规律探索。

李瑞昌，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师，公共行政系主任，国家哲学社会科学重大项目首席专家。研究方向为公共管理理论、应急管理。
张楚楚，复旦大学国际关系与公共事务学院副教授、博士生导师。主要研究方向为中东与非洲区域国别研究、国际发展与中国海外利益保护。

目 录

编前语
非洲式治理现代化：多重尺度 ／李瑞昌张楚楚1
专题一 非洲跨界治理
非洲资源治理转型：动力与表现 ／周玉渊1
超越新自由主义：非洲债务治理的逻辑、障碍与发展 ／殷之光
王妃33
临时性安全倡议的兴起与非洲安全治理体系转型 ／张春
张紫彤57
在悖论中失效：尼罗河流域倡议组织政治与技术双轨架构分析 
／杨影淇孙德刚91
专题二 非洲国家治理
非洲国家的土地分权与经济发展 ／黄振乾123
非洲地区典型收缩城市识别与投资风险探讨
——基于2013—2021年人口网格及夜间灯光数据 ／张旻薇
黄玉霖刘合林148
数字经济背景下非洲跨境数据流动与个人信息保护研究
——以尼日利亚为例 ／黄彦婷167
21世纪的北非高等教育治理改革研究：模式、特征与启示 
／廖静192
当代摩洛哥的多重制衡外交策略探析 ／江琪唐晓阳210
专题三 外援与非洲治理转型
国家介入与外部援助：全球南方社会治理的选择与变异
——以非洲为例 ／顾嘉伟张兰239
欧盟对非洲经援战略转型与困境：以“全球发展战略”为参照 
／杨明星王黎261
美非数字基建合作的动力、特征与挑战 ／张楚楚闫咏琪278
海湾国家介入非洲之角的动因与成效探析 ／丁隆304

编前语

非洲式治理现代化：多重尺度
李瑞昌张楚楚

非洲是全球最不发达国家集中的大陆，面临严重的治理赤字。非洲民族解放运动距今多年，诸多非洲国家同发达国家、新兴发展中国家的治理水平差距依然悬殊。2022年非洲联盟委员会（African Union Commission）、联合国开发计划署等国际组织联合发布的《非洲可持续发展目标报告》（Africa Sustainable Development Report）显示，当前非洲仍有2.88亿学龄儿童无法接受教育，65%的人口饱受土壤退化的困扰，超过90%的城市区域无法获取污水处理服务（AU et al., 2022）。作为全球贫困率最高的地区，当前非洲每日生活费低于1.90美元的贫困人口超过4.75亿人，是世界其他地区平均水平的9倍（Institute for Security Studies, 2022），贫困问题仍在困扰非洲。不仅如此，战乱频仍与政局动荡则令地区民众的生存权和发展权加倍受损。根据《武装冲突地点和事件数据项目》（Armed Conflict Location and Event Data Project）， 2022年非洲至少发生了3.6万起暴力事件，造成超过5万平民死亡（Yusuf, 2023）。相对于其他地区，非洲大陆地区冲突、军事政变、恐怖主义、跨境犯罪等问题更为突出，各类传统与非传统安全威胁交织叠加，严重削弱了社会稳定性。按照全球风险和战略咨询公司Verisk Maplecroft发布的内乱指数（Civil Unrest Index），在54个非洲国家中，37国被列为内乱高风险与极端风险国家。在非洲地区，各国远未达成国家治理体系现代化的目标，国家治理能力普遍备受考验，甚至出现国家主权日趋弱化、国家体系与政府功能退化、国家认同感与归属感缺失、多国政治形态错综混杂与自相矛盾等难题（刘鸿武，2016）。
一、 非洲治理现代化“失败”了吗
在西方国家的文献中，非洲国家治理经验常被视为“治理不善”（bad governance）的案例（Klosowicz, 2018）。基于这一叙事路径，值得进一步争论的问题包括：“非洲国家治理不善的衡量标准是什么？”“非洲国家治理不善的原因何在？”“如何推动非洲国家治理现代化？”
针对上述问题的回应，西方学术界大致展现出四种各有侧重的理论路径。第一种理论路径关注的是非洲治理的制度环境弊端。在殖民遗产水土不服等负面效应逐步凸显、独立后非洲各国建构滞后与政治转型阵痛等多重因素作用下，该地区出现国家宪政制度安排的普遍失败，选举政治、政党政治与现代文官体系极不成熟，政府难以获得维系国家统一所需的权力，进而制约了国家通过吸纳与整合社会资源化解社会矛盾的能力（Ndulo, 2003; Gberevbie, 2014）。
第二种路径聚焦非洲治理的理念缺陷。受限于发展基础薄弱、经济水平落后、专业人才短缺，非洲多国更倾向于快速积累物质基础，而对教育、科技、信息、生态、卫生等多重“软领域”存在资源投入不足、缺乏综合规划、政策与现实脱节等问题（Agbotui et al., 2021）。不仅如此，不少国家政局不稳，党派斗争激烈且政府更替频繁，致使治理议题政治化与公共政策碎片化，给政策执行与实践带来阻碍（Jeary, 2022）。
第三种路径强调非洲治理的主体行为失范。一方面，具有显著集权倾向的非洲多国政府人员构成具有高度同质化特征，来自特定优势族群、地区与阶层的政治精英高度拢权，与关键少数群体的利益诉求常常出现错位（Acheson, 2008; NabyongaOrem et al., 2021）。另一方面，该地区不少国家的政治权威并非体现于管理公共事务的官僚机构中，而是掌握在执政多年的魅力领袖之手，后者极易在公私领域界限模糊的背景下，出于私利垄断国家资源与限制官僚体制的有效性（Ganahl, 2014）。
第四种路径突出非洲治理的监管不当。由于非洲大陆普遍存在传统庇护政治（neopatrimonialism）与现代国家制度共存、非正规政治运作与正规体制机制并立的现象，央地垂直机构之间与平行利益集团之间的政治交易难以获得有效监管，以至于非洲国家治理步入法治化、规范化与有序化仍然道阻且长（van de Walle, 2001）。
尽管国际学界对非洲治理问题的研究如火如荼，但是既有研究极易囿于固有的思维模式与话语体系。首先是分析框架线性化。受经典现代化理论的影响，西方分析框架的一个基本假设就是传统和现代的两极对立，将传统社会向现代社会的转型视为单向度线性过程。20世纪80年代，世界银行及其他国际组织采用政府缺乏代表性、经济体系非市场化、政治权力个人化、行政系统低效化等标签定义“治理不善”（Weiss, 2000）。按照这一逻辑，非洲国家大多是典型的反面教材。与此同时，西方的治理现代化理论还认为，要达到“善治”（good governance）应当建立在民主政治与自由市场经济这两大基石之上，包括治理决策民主化、治理主体多元化、治理方法精细化、治理机制竞争化、治理过程透明化、治理技术科学化等特征（Power, 2003）。然而，“传统”与“现代”并非泾渭分明的对立状态，西方学术界有关治理成败的简单划分也未必符合包括非洲诸国在内的发展中国家的实际情况。例如一些学者发现，非洲低收入国家过度开展新自由主义改革或将加剧原本脆弱的民生难题（Cole, 2005）。
其次是叙事结构二元化。受西方区域国别研究范式的影响，传统上有关发展中国家的治理著述常常采用“东方学”二元叙事结构，着眼于西式现代化价值观的研究关怀。其知识加工的主流做法是将基于西方国家案例的研究理论提升到一般性理论，再套用至亚非拉国家，并根据其适用性进行理论的拓展与修正，进而将复制“西化”模式与道路视为探寻发展中国家治理缺陷与提出改革药方的基本出发点（Doornbos, 2003）。不过，所谓的“西式”治理模式颇为笼统，事实上美国、西欧各国、澳大利亚等国家的治理模式各有特色，而亚非拉国家同西方国家的资源禀赋、产业基础、历史传统、文化氛围截然不同。因此，深化对治理现代化路径多样性的认识，探讨各地区本土化与自主化治理路径，日益成为发展中国家治理研究的重要关切和新议题。
最后是内外因素割裂化。受传统发展经济学主要流派的影响，大量有关非洲治理的文献将内因或外因作为切入点，试图回答与解决“非洲国家因何长期欠发达”的问题。内因论关注本地制度设计、协调机制、规范构建与政策执行（Guy, 2015），外因论则强调殖民主义负面遗产、世界经济体系的不平等结构特征、外部力量的政治经济干预等因素（McFerson, 2009）。尽管这两种分析路径各有建树，但明显简化了实际复杂性，特别是有关本土发展和外部环境之间相互作用机制的研究不足。
二、 非洲式治理现代化何以可能
毫无疑问，无论是现代化理论、治理理论还是治理现代化理论都是作为现代化先行者的西方国家理论工作者构建起来的。自18世纪西方工业革命带来现代化以来，现代化似乎成为发展中国家发展的目标和路径；与此同时，探讨总结发达国家的经验以及开发和指导发展中国家现代化，成为自20世纪30年代以来各种现代化理论创建的基础。20世纪七八十年代，随着社会科学出现解释力瓶颈，许多经典研究范式越来越难以描述与诠释经历快速变革的现实世界。在“混合经济”日益盛行，介于市场与国家之间的机构制度讨论却明显滞后的背景下，治理理论被赋予了突破传统学科与分析框架局限性的时代内涵。1989年世界银行在《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》（SubSaharan Africa: From Crisis To Sustainable Growth）报告中首次运用“治理危机”（governance crisis）来描述非洲国家的发展状况，自此“治理”这一术语逐渐成为深受西方乃至世界各地学界关注的研究重点，政治学、行政学、管理学等领域涌现出大量将治理作为研究对象的著述。
根据全球治理委员会发表的《我们的全球伙伴关系》，“治理”（Governance）一词被界定为“公共或私人的个体和机构管理共同事务之诸多方式的总和，它调和相互冲突或截然不同的利益，而且是采取联合行动的持续过程”（施巍巍，2007）。不同于“统治”（Government）与“管理”（Management），治理代表一种新兴的治国理政思想，主要呈现如下基本特征：其一是治理目的公共性，旨在有效实现公共利益；其二是治理主体多元性，淡化公共与私人部门间的界限，既包括政府，也包括非国家行为体（斯莫茨等，1999）；其三是治理对象的广泛性，不仅囊括政府权力所涉领域，还涵盖与国家公共事务相关的管理活动和政治活动；其四是治理性质的协商性，而非自上而下的强制行动；其五是治理方式灵活性，打破传统上简单借助市场机制或国家计划方式协调的“二分法”窠臼，强调正式制度安排与非正式协商并重，多种手段综合施策。
2023年2月，习近平总书记发表重要讲话，指出“不断推进国家治理体系和治理能力现代化”，有助于为现代化稳步前行提供坚强制度保证。国家治理现代化有赖于国家治理体系及其运行过程的发达顺畅，也需要强有力的国家治理能力为其保驾护航。何增科的研究发现，国家治理体系现代化的目标，在于实现可持续发展、改善民生与民权以及实现可持续稳定等方面绩效，从而最大限度地增进公共利益（何增科，2014）。为实现上述目标，需要不断提升国家治理能力，构建政府、公民对社会政治事务协同治理的制度体系，发挥各类治理主体的自身效能，确保规则和程序的执行力度，实现国家与社会的平衡发展（俞可平，2014）。
党的二十大报告中明确概括了中国式现代化五个方面的中国特色，深刻揭示了中国式现代化的科学内涵：一是人口规模巨大的现代化，二是全体人民共同富裕的现代化，三是物质文明和精神文明相协调的现代化，四是人与自然和谐共生的现代化，五是走和平发展道路的现代化。中国式现代化既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的鲜明特色。进一步讲，一个国家选择什么样的现代化道路，是由其历史传统、社会制度、发展条件、外部环境等诸多因素决定的。国情不同，现代化途径也会不同。实践证明，一个国家走向现代化，既要遵循现代化一般规律，更要符合本国实际，具有本国特色。因此，可以说，非洲必将也必然会找到适合自身的现代化之路，构建出非洲式治理现代化理论。
三、 非洲式治理现代化的理论尝试
基于以上论述，实现治理现代化并没有灵丹妙药。尽管西方学界试图建立和推行一套通用的现代化治理理论系统和叙事结构，但是这种努力日益遭到质疑。其根本原因在于一般性理论的解释力是有限的，并不能涵盖全部的特殊经验。因此，有必要突破西式现代化价值观指导区域国别知识体系，避免亚非拉案例仅成为维护西方理论与话语体系的点缀。对此，中国学界有责任、有意识扭转理论和话语上被动局面，立足发展中国家的视角，针对非洲地区的实际治理经验开展细致分析与理论建构。《复旦公共行政评论》编辑部愿意为此积极尝试，邀请了国内数名出色的学者围绕如下宏观问题进行探讨：新形势下，非洲各国的治理呈现何种特征？有没有“非洲式治理现代化”的模式与道路？非洲的地区经验究竟是独一无二的，还是具有某种普遍性？
本辑所收录的13篇原创成果是中国学者从学术视角对上述议题的思考。具体而言，各篇文章主要从三重治理尺度入手探讨非洲治理经验。尺度之一是非洲是一个区域，是一个内部既紧密相连又非常松散的区域，在国际视野中，即将非洲视为一个整体又关注每个国家个体，这使得非洲式治理现代化具有第一个特征：跨界治理，即跨越部落、国家和地区等政治实体的治理；尺度之二是非洲是由诸多部落、国家和地区等多种政治实体组成，每个政治实体自身治理也有着独特的民族、宗教和文化特性；尺度之三是非洲仍是世界最大发展中地区，接受世界诸多国家、地区和国际组织援助，援助已经成为非洲治理的重要组成部分，基于此，本辑共分三个专题研讨非洲式治理现代化的多个议题。
专题一是非洲跨界治理，研究非洲地区组织与政府间如何开展跨界治理协作，如何通过多层次的集体行动应对共同的跨域治理难题。《非洲资源治理转型：动力与表现》一文研究非洲资源治理的理念变化、政策调适与规范建设。《超越新自由主义：非洲债务治理的逻辑、障碍与发展》一文探讨了管理非洲债务的挑战和范式，强调需要从新自由主义市场导向的债务向以发展为导向的债务治理模式转变。《临时性安全倡议的兴起与非洲安全治理体系转型》一文探讨临时性安全倡议推动非洲安全治理的影响，评估其打击地区极端主义的绩效。《在悖论中失效：尼罗河流域倡议组织政治与技术双轨架构分析》一文分析“尼罗河流域倡议组织”在跨界河流治理中逐渐遭遇边缘化困境的过程与原因。
专题二是非洲国家治理，分析非洲各国如何在国家治理问题上兼顾本土传统与外来知识，如何平衡自上而下的治理机制与自下而上的治理需求。《非洲国家的土地分权与经济发展》通过实证分析检验了土地分权和经济发展的关系，拓展了分权改革和经济发展理论。《非洲地区典型收缩城市识别与投资风险探讨——基于2013—2021年人口网格及夜间灯光数据》一文探讨了非洲城市治理中出现的“城市收缩”现象、空间分异特征与影响因素识别。《数字经济背景下非洲跨境数据流动与个人信息保护研究——以尼日利亚为例》《21世纪的北非高等教育治理改革研究：模式、特征与启示》《当代摩洛哥的多重制衡外交策略探析》分别基于具体的国别研究探讨当前非洲国家在推动数字治理、教育治理与外交治理转型中面临的挑战与应对方式。
专题三外援与非洲治理转型，探讨域外大国如何通过非洲舞台展现自身参与全球治理的主张，并运用政策工具影响该地区的国家治理方式与绩效。其中，《国家介入与外部援助：全球南方社会治理的选择与变异——以非洲为例》一文探讨了国家介入和外部援助的互动博弈如何影响社会治理的选择与变异，《欧盟对非洲经援战略转型与困境：以“全球发展战略”为参照》与《美非数字基建合作的动力、特征与挑战》分析了传统西方大国对非洲的投资与援助对非洲本地行为主体制定和选择制度的作用机制，《海湾国家介入非洲之角的动因与成效探析》一文聚焦新兴发展中国家对影响非洲各国治理的政策工具选择及其深层逻辑。
本辑聚焦非洲经验为思考治理现代化提供了新的研究视角。在研究方法上，不仅包括强于逻辑解释的田野调查等定性研究方法，也包括强于相关性分析的大数据等量化分析手段。在研究范围上，既包括针对非洲区域的宏观梳理，亦不乏基于具体国别的微观分析。在研究对象上，既包含针对少数国家的细节与历史描述，也包含基于大N统计分析的规律探索。
本辑得以出版，离不开作者、评审专家和各位学界同仁的支持。离不开复旦大学国际关系与公共事务学院的支持与资助。《复旦公共行政评论》编辑部对所有参与者表示特别感谢。