中国改革开放史料丛书：城市改革与发展

改革开放以来，我国城镇化成就举世瞩目，经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，工作和生活在城镇的人口比重反超农村，数千年来以农村人口为主的城乡人口结构发生逆转，“城乡中国”逐步向“城市中国”转变。

史育龙

研究员，享受国务院政府特殊津贴专家。主要从事城镇化、城市和区域发展等领域的研究工作。曾任中国宏观经济研究院科研管理部副主任，国土开发与地区经济研究所所长，中国城市和小城镇改革发展中心主任。

王大伟

国家发改委营商环境发展促进中心副主任、研究员。主要从事新型城镇化、城市和区域发展、营商环境等方面的政策研究工作。曾长期就职于中国城市和小城镇改革发展中心。

第一部分

历程篇

总  论 城市改革与发展的历程、特点与经验

第一章 城市户籍管理：从紧闭城门到人口自由有序流动

第一节 城乡二元户籍制度开始松动

第二节 小城镇户籍改革成为突破口

第三节 公共服务均等化制度构建

第四节 新型城镇化进程下的户籍改革

第二章 城市土地制度改革：从“无偿、无期限、无流动”到

城乡统一建设用地市场

第一节 城市土地有偿使用的初步探索

第二节 城市土地有偿使用全面推行

第三节 城市土地市场配置不断完善

第四节 土地要素市场化配置改革纵深推进

第三章 城市建设投融资体制：用好用活市场机制和公共资源

第一节 城镇建设投融资开始探索市场化的方式和渠道

第二节 多渠道有效破解城市建设融资难题

第三节 向社会资本松绑和实施“土地财政”

第四节 在新与旧、破与立的转换过程中实现可持续发展

第五节 城市建设投融资的经验与启示

第四章 城市住房制度：从福利分房到多元化供给、租购并举

第一节 住房制度市场化改革的探索与实施

第二节 住房市场体系的快速发展

第三节 住房保障制度的不断完善

第四节 多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度

第五章 城市建设与发展：从规模和数量扩张到高质量发展

第一节 城市发展方针

第二节 行政区划改革

第三节 城市开发区和新城新区建设

主要参考资料

口述资料

李 铁：我亲历的城镇化改革政策制定过程

王先进：土地管理三大制度改革回顾及期待

邹玉川：土地管理制度的生命力

吴克铨：昆山第一家合资企业是抢来的

张也平：闯“禁区”，绕“地雷”

陈锦华：90年代中期住房制度改革历程回顾

陈学斌：中国住房制度改革

杨启先： 城市经济体制综合改革的“试验田”

—常州、沙市改革试点

穆常生：沙市城市经济体制改革试点

林 凌：见证重庆成为计划单列市

陈之惠：重庆计划单列

四、城市土地储备制度探索建立

当时，由于城市土地绝大部分已经分散在各个使用者手里，在城市存量土地盘活过程中，城市土地管理部门往往不能掌握土地供应权。为了增强政府对城市土地一级市场的调控能力，运用市场手段优化配置数量庞大的存量建设用地，提高城市土地资产的附加值和出让效益，经过理论界和实际部门的探索，一种适应垄断竞争型市场模式的城市土地市场运行机制——土地储备制度应运而生。

1996年，深圳市设立土地发展投资公司，后更名为土地投资开发中心；同年，上海开始探索建立土地收购储备中心；1997年杭州成立“杭州市土地储备中心”。经过试点城市的实践，土地储备的经验和成果得到各地政府和土地管理部门的认可，随后各地纷纷成立土地储备机构，推广这一新的土地供应方式。这些机构接受城市政府委托，通过征购、回收、置换、土地整理等方式，从分散的土地使用者手中将土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地整治与开发，在完成了房屋拆迁、土地平整等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地分期分批将储备土地投入市场。2001年4月，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，严格控制建设用地总量，切实规范土地市场管理秩序，防止国有土地资产流失，首次提出建立土地储备制度。截至2001年8月，全国有669个县市建立了土地储备制度，成为地方政府调控土地市场的重要手段，其对优化城市存量土地资源配置，培育公开、公正、公平的土地市场，更好地实施土地利用总体规划和城市规划，实现城市经济和社会的可持续发展等诸方面都产生了积极的效果。

五、城市土地管理制度体系进一步完善

1998年，国土资源部正式成立，《中华人民共和国土地管理法》经全面修改后颁布，土地管理体制进一步变革。这部法律有两个重要规定：一是确立“土地用途管制制度”，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，控制建设用地总量，对年度建设用地指标实行审批；二是明确规定“土地使用权可以依法转让”与“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，为土地市场的发展提供了法律保障。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。国家以土地所有者的身份，由市县级人民政府作为代表，将国有土地使用权在一定年限内以协议、招标、拍卖方式出让给土地使用者，土地使用者则按照出让合同的约定向国家支付土地使用权出让金。同年12月，国务院发布《中华人民共和国土地管理法实施条例》，进一步明确规定国有土地有偿使用方式包括出让、租赁、作价出资或者入股。

此后，城市国有土地的有偿使用比重逐步提升、划拨用地的比重相应下降，而地方政府也刻意压低工业用地价格，并通过低价供地来进一步加大招商引资和基础设施建设力度，以此获得大量土地出让收入的同时，还有效推动了城市化进程，并同步增加了城市化过程中的税收。

第三节 城市土地市场配置不断完善

城市土地有偿使用制度体系逐步建立和完善奠定了土地市场的基础。2002—2011年，城市土地市场配置不断完善，土地市场走向规范化。在这一时期，城市土地有偿供应的范围进一步扩大，供地方式更加规范化，从协议出让为主逐步全面转向实行“招拍挂”制度，土地政策参与宏观调控的架构体系初步建成。土地市场制度逐步建立和完善，市场机制在土地资源配置中发挥重要作用。

一、从协议出让为主到全面推行经营性用地

尽管土地出让范围不断扩大，取得了积极效果，但出让方式基本以协议出让为主，而且各地为了招商引资，往往压低地价，甚至零地价招商。招标、拍卖的出让方式受到严重抑制，协议出让信息不透明，地价确定随意性大、缺乏市场竞争，协议出让占比高达80%，真正实行“招拍挂”的不到20%，与市场经济体制改革的方向不符。这些情况表明，改革仍不到位，土地市场制度还不健全。针对经营性土地大量通过协议出让方式获取使用权带来的问题，经营性土地使用权招标拍卖制度成为当时呼声很高的改革方向。为此，2001年4月国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，提出为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。第一次明确具体界定了国有土地招标、拍卖的范围，向经营性用地协议出让亮起了“红灯”。

2002年我国开始推行土地“招拍挂”制度，真正将土地出让推进市场化大潮。2002年5月，国土资源部印发《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定商业、旅游、娱乐和商业住宅等各类经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。该规定第一次明确了经营性用地必须实行“招拍挂”出让，第一次对“招拍挂”出让的原则、范围、程序、法律责任进行了系统规定，确立了市场配置土地资源的制度。这对于健全土地市场规则，建立公开、公平、公正的资源性资产配置新机制具有重要意义，被业界称为“第二次土地革命”。

同时，为进一步规范协议出让国有土地使用权，2003年6月，国务院发布《协议出让国有土地使用权规定》，规定不符合招标、拍卖、挂牌出让条件的国有土地，方可协议出让；并要求协议出让也必须公开和引入市场竞争机制，采用协议方式租赁国有土地使用权的参照该规定执行。2004年3月，国土资源部和监察部联合下发通知，要求2004年8月31日后，各地不得再以历史遗留问题为由，不执行经营性土地一律公开竞价出让的规定，这一规定也被称为“8·31”大限。这些文件和规定对土地市场建设的推动作用显而易见。1999年，全国只有广东、浙江、江苏等省全面建立招标、拍卖制度，到2003年底，全国所有省（区、市）以及90%的市、县，都建立了这项制度。经营性土地使用权“招拍挂”出让土地面积，由2000年的5%以下上升到2003年的30%左右。

“招拍挂”制度在商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地出让突破后，几乎不停顿地延展到工业用地的出让。2004年10月，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，提出禁止非法压低地价招商，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。2006年8月，国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》，明确规定工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。

2007年3月，《中华人民共和国物权法》全面肯定了经营性土地使用权的招标、拍卖、挂牌出让制度，并对土地“招拍挂”范围进行了明确规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。此规定从法律的高度确立了国有建设用地使用权招标拍卖等公开竞价方式出让的市场配置制度。同年9月，国土资源部颁布修订后的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，将工业用地纳入招标拍卖挂牌出让的范围，结束了2007年以前工业用地多以协议、划拨方式出让的历史。

这一系列法律法规的出台，进一步扩大了市场机制在土地资源配置中的作用，更充分体现了公开、公平、公正的市场经济原则，为城市土地制度市场化改革起了积极的推动作用，促使城市土地使用制度改革向纵深发展。在这一时期，土地出让金快速增长，极大地增加了地方财政收入。据初步统计，全国“招拍挂”出让土地的面积和价款从2001年的0.66万公顷、492亿元，提高到2011年的30.47万公顷、30200亿元，分别提高了约45倍和60倍，国有土地出让收入占地方财政收入之比从17%提高到64%，2010年曾经达到69%。政府通过将土地用于房地产开发可以获得高额的土地出让金为城市建设融资，依靠土地出让的城市经营模式逐渐形成。