中国地方行政制度史

地方行政制度的研究应由两方面的内容所组成：一为行政区划，二为地方政府，亦即地方行政组织。恩格斯曾说：“国家和旧的氏族组织不同的地方，第一点就是它按地区来划分它的国民……这种按照居住地组织国民的办法，是一切国家共同的。”因此，任何一个国家，除非版图特别狭小，必然要将国土分成有层级的区域——这些区域就是各级行政区划，并在相应各级区域中设置地方政府，才能对国民进行施政治理。除了极特殊的情况，很少有由中央政府直接管理国民之事。中国自古以来就是行政制度发展十分完善的国家，《周礼》一书就是理想与现实行政制度的反映，该书在每篇的开头都有这样的话：“惟王建国，辨方正位，体国经野，分官设职，以为民极。”在这里，“体国经野”与“分官设职”正是划分行政区域与建立地方政府最简捷的说法。    中央政府必须通过各级地方政府才能管理国家，因此国家的发展与社会的进步无不赖于中央与地方行政制度的协调与完善，尤其地方政府是联系中央与民众的中介机构，基层地方政府更是直接管理的行政机构，因此在某种意义上来说，地方行政组织的重要性有时还超过中央政府。但历来研究行政制度，都是重中央而轻地方，至今专门研究地方行政制度的著作还很少见。而在少数研究地方行政制度的著述中，又是只偏向于地方职官制度的探讨，极少将行政区划也作为研究对象，对于政府运转机制的研究也同样不引人注目。另一方面，对于行政制度的研究历来又较偏重于一般和正常的制度，于特殊制度则寓目较少。而在历史上的任何时期，都有特殊地方行政制度的存在，而且只有在特殊制度与一般常规制度并行的情况下，才得以使国家管理正常化。    与此同时，对于历代行政制度的研究，一般多纵向进行沿革的叙述。沿革的叙述只使人看到制度发展的纵向脉络，不易发现各项制度之间的横向联系与某项制度内部存在的“合理内核”，因而难以表现行政制度赖以产生的基础与得以发展的原因，以及所以发生变迁的规律。横向的写作则应该弥补这一缺憾，将有关制度以类相从，先横向剖析，再纵向梳理，以期在说明历史事实的同时，揭示事物演变的内涵与规律。    基于上述的思想，本书并重行政区划与地方政府两方面的研究，而不偏废任何一方。全书的基本结构大致如下：首先分析地方行政制度之由来，说明这一制度并非自古就已存在，而是国家发展至一定阶段，伴随中央集权制的形成而产生的。接着以行政区划与地方政府层级的循环变化作为主线，去理解两千年中地方行政制度变迁的实质。然后分别以两章的篇幅简述中国历史上行政区划和地方职官的具体演变过程。在此之后再从政区的幅员、边界、政区和地方政府的等第、地理分布等要素的变化去分析政治、经济、军事、文化等背景对于地方行政制度发展的影响。最后是各种特殊地方行政制度的阐述，这些制度多实行于民族区域和边疆地带，是地方制度的不可或缺的重要组成部分。    历史研究的目的不单在于历史面貌的复原，还在于明晓历史现象产生的背景，因此地方行政制度史一方面要有丰富的史实作依据，依靠这些史实去展现历史上地方行政制度的变迁全过程，另一方面又要从变迁的过程中去发现产生变迁的原因和规律，以便能为将来地方制度的改革提供借鉴的基础。今天的现状是历史发展的结果，我们不可能割断历史去理解现状。尤其地方行政制度，更尤其是其中的行政区划，不但有可变性的一面，更有承继性、延续性的一面。中国政区的现状并非凭空而来，是历史上长期发展演变的结果。例如省的创置自元代以来已有七百年，而某些政区边界的划定至今已有上千年，个别县的幅员甚至长达两千年没有大的变化。地方政府组织表面上可变性较强，但实质上与历史上的制度也有承继性的关系，无论是层级的划分或机构的设置都不能与前代无关。    地方行政制度得当与否，与国家的巩固、民族的团结以及经济文化的发展有着密切的关系，因此任何制度都必须适时地进行调整和改革，才能适应社会不断进步的需要。鉴往知来，为了理解现在，规划未来，我们必须了解过去，分析历史时期地方行政制度的演变过程。新中国成立以来，仅在设置新省方面，就有三个不同的结果，平原省的教训，三峡省的谨慎(即将建立，而终于撤销)以及海南省的水到渠成，都与历史背景与地理基础有关。目前的中国正处于地方行政制度变革时期，新型政区以及相应行政组织的出现正在迫使人们去思考其合理性，试图从历史的启示中寻找更加合适的行政改革途径，以适应经济制度大变革的越来越迫切的要求。从二十世纪八十年代以来，整县改市和市管县体制的推行十分迅猛，这一改革利弊如何还处于实践的检验之中，在这方面，以古为鉴与以洋为鉴都是必要的。近年来，对于地方行政制度的改革引起越来越多的关注，例如通过缩小省区幅员以简化政区及地方政府层级的建议已见诸有关著作，在这样的形势下，更多的人想了解历史上行政制度的变迁过程，以加深对现状的了解和对未来的规划，就是很自然的事了。本书的写作正希图能对关心过去的读者提供必要的基础知识。    中国历来重视行政管理工作，因此留下丰富的有关地方行政制度的史料。在正史中有职官志(百官志)记述官员的名称与职掌，有地理志(郡国志、州郡志)记载某一断代行政区划的实况。正史中的记载多是本朝之事，合而读之，就大略显出历代的官制和政区的沿革，从中可以透视行政制度的变迁过程。但在职官志中，中央官制是重点所在，地方官制则往往语焉不详，只占很小的篇幅；同时在地理志中能直观看到的只是各级政区地名的变化，对于政区的层级、幅员、边界和地理分布情况的变化是不加说明的，而这些变化却是研究地方行政制度变迁的重要关键。    除了正史以外，传世的史籍还有政书一类的文献，如《通典》、《通志》与《文献通考》(合称三通)及其延伸性的同类著作十通中，也有职官典、州郡典等篇章可资参考。除十通外，专述典章制度的史书还有会要、会典一类，如《唐六典》、《唐会要》、《宋会要辑稿》、《明会典》、《大清会典》等；专述地理的还有全国地理总志，如《元和郡县志》、《太平寰宇记》、《大清一统志》等；专述官职的还有《职官分纪》、《大明官制大全》、《历代职官表》等。此外，还有大量的笔记、文集、奏议、档案也都包含有官制、政区、行政管理、运转机制方面的史料。除了传世的文献而外，中国历史上，尤其是近代以来，还有大量出土文物，或以文献面目出现，或以器物形式问世，也都有第一手史料或佐证材料的价值。但所有这些史料还必须进行爬梳整理、考证订讹，才能用来作为著述地方行政制度史的基本材料。   史料可能相互矛盾，可能残缺不全，除了整理以外还要有研究工作，或化解矛盾，或以推理弥补史料不足，才能明白制度真相。但即便经过研究考证，由于文献记载(包括传世与出土两方面)缺佚过甚，也不一定就能完全复原历史本来面目，例如对于辽代的地方官制，至今尚未研究清楚，不清楚的部分只能暂时阙以存疑。    在史料齐备的情况下还有研究方法的问题。是就史料平铺直叙复原史实了事，还是以发现制度的内在机理为目的，而采用新的研究方法，例如不但要总体认识政区变迁过程，而且还应从其层次、幅员、边界、地理分布、等第高下来分析其变迁的本质。从秦到清，地方行政制度的形态有过纷纭繁复的变化，这些变化不但是中央集权与地方分权互为消长的表征，也是经济开发程度的标志，文化地域差异的体现，有时甚至是军事行动的结果。除了可变性的一面，行政制度还有稳定性的一面，任何朝代的制度都是由前朝承袭而来再加以改造，而不可能无中生有。承袭的部分叫“沿”，改造的部分叫“革”，本书就试图从新的角度来理解地方行政制度的历史沿革过程，因此书中不少内容都是个人研究的心得，而非学术界已有成果的总结。当然，要完全做全新的研究并不容易，必须靠政治学、历史学、地理学和其他学科的共同努力。笔者不敏，只是做了初步的尝试，效果如何，敬待指正。