美国土地利用规划权的配置

 

      《美国土地利用规划权的配置》围绕美国土地利用规划权在地方、州和联邦政府间的配置这一主题，厘清了美国地方政府、州政府以及联邦政府规划权力的分配机制、权力内容及其各自的地位，并深入这一权力配置的内部机理，分析以地方规划为主导的规划模式的积极意义及其问题，探究美国为了克服这一规划权力配置模式的问题而在规划体制上所进行的调整，尤其是州政府通过制定统一规划法、收回部分事权以及制定总体规划等方式对地方规划的缺陷的纠正与克服。

      赵力，女，1984年生，黑龙江巴彦人。法学博士，杭州电子科技大学法学院讲师。在《行政法学研究》《国际城市规划》等学术刊物上发表数篇论文，主持教育部课题“大都市圈规划与发展的法律机制研究”（19YJC820078），参与编写《行政诉讼法教程》《法学概论》等多部教材。主要研究方向为行政法，特别是城乡规划法。

第一章　联邦、州以及地方政府的权力划分

第一节　联邦政府与州政府的权力划分

一、美国联邦制的历史变迁

二、联邦政府的权力范围

三、州政府的权力范围

第二节　美国地方政府的类别、组织与职能

一、美国地方政府的分类

二、美国地方组织与职权

第三节　美国地方政府职权的法律性质

一、固有权说（Inherent Home Rule）

二、“代理权”与“执行权”说：“迪伦规则”下地方政府权力的性质

三、“授权”说：地方自治权的确立

第四节　地方政府的权力范围及其与州政府的关系

一、授权权力

二、自治权力

第五节　美国大都市区的治理难题及其应对

一、大都市区的形成及其治理难题

二、大都市区的政府改革

第二章　美国地方政府的土地利用规划制定权力

第一节　土地利用规划产生的背景和地方规划制定权的来源

一、纽约市《1916年区划条例》（1916 Zoning Resolution）

二、各州的授权立法和联邦《标准区划授权法》

三、联邦标准城市总体规划授权法与总体规划的产生

第二节　美国土地利用规划的制度体系

一、总体规划

二、分区规划

三、土地细分

四、总体规划与分区规划之间的关系

第三节　美国土地利用规划的编制和批准程序

一、起草

二、公众讨论

三、批准

四、公布

第四节　美国地方政府制定权的合宪性

一、“欧几里德案”概要

二、“地方政府”作为规划权力主体的正当性

第三章　对于地方规划缺陷的克服——州政府的角色转变

第一节　地方土地利用规划对于外部的消极影响问题

一、以地方分区规划为主导的规划制度的问题

二、判例法的努力

三、各州立法的探索

第二节　对于区域发展有益但不受地方欢迎的建设工程的选址问题

一、遭到地方反对的建设工程的选址问题的解决

二、地方规划过程中的歧视问题及应对措施

第三节　排斥性区划与中低收入人群的住房保障问题

一、排斥性区划产生的历史背景及其引发的问题

二、州司法机关的转变

三、州立法上的变化

第四节　地方增长与区域增长的冲突与协调

一、城市增长管制的主要模式

二、增长管理的四个基本类型

第四章　联邦政府规划法律地位

第一节　联邦与地方之间关系概述

一、联邦政府对于地方政府的影响

二、州的主权对于联邦与地方政府关系的制约

三、地方政府的存在目的对于联邦及地方互动的制约

第二节　联邦对于地方规划制定权的优占

一、联邦的优占权

二、联邦对于地方政府规划权的优占

第三节　联邦宪法对于地方规划权的限制

一、正当程序条款对于地方规划权的制约

二、平等保护条款对于地方规划权的制约

三、言论自由条款对于地方规划权的制约

四、“合同条款”对于地方规划权的制约

第四节　鼓励地方政府编制总体规划

第五章　规划冲突中地方规划的地位

第一节　规划冲突的表现形式

第二节　解决规划冲突的基本原则

一、州规划效力优位原则

二、地方规划自治权保障原则

第三节　解决规划冲突的具体机制

一、州规划效力优位的保障机制

二、地方规划自治权的保障机制

第六章　美国经验的启示：中国规划权力的集中与下放的课题

第一节　中国土地利用规划制度的构成

一、城乡规划与土地利用总体规划的区别

二、城乡规划与土地利用总体规划的联系

第二节　中国城乡规划权的配置

一、城乡规划权在国家与地方之间的分配

二、城乡规划制定权在地方各级政府之间的分配

三、中国城乡规划政策目标的变迁

四、土地利用总体规划法律地位的变迁

第三节　中国规划体制的问题与可能的改革

一、集中管控措施的失效与监督机制的强化

二、权力下放的尝试及其问题

三、美国经验的启示

结语

后记

　　前言

　　土地利用规划制度是实施土地用途分类、开发强度管制和特定的空间秩序安排的重要的公用政策实施手段，孙施文：《城市公共政策与城市规划政策概论》，载《城市规划汇刊》2000年第6期。在我国的语境下，土地利用规划制度包括了城乡规划制度和土地利用总体规划两个主要组成部分。随着我国城市化进程的发展，我国的土地利用规划法律制度的政策目标从最初的促进城市建设转变为抑制城市规划、提倡规划为公众提供优良的环境、合理的交通和充足的住宅等公共服务功能。参见《中华人民共和国城市规划法》第1条以及《中华人民共和国城乡规划法》第1条、第4条的规定。为了实现规划的政策目标，我国建立了一套自上而下的规划制定权力体系。为了实现规划目标，国家采取了一系列措施不断加强对地方规划的垂直监督，建立了规划督察制度，强化对于省级政府以及重要的城市的土地利用规划制定和执行的监督；加强了对近期建设规划的编制要求和审批力度，以期增强总体规划的实效性和执行力度；将对控制性详细规划的事后备案审批制度改为实质事前批准制度，意在加强上级机关对下级机关在具体地块的规划设计上的监督和检查。然而，这种垂直的规划制定权力分配体制并没有有效地解决我国目前存在的大城市无序蔓延、生态环境污染、历史文物古迹破坏以及形象工程、政绩工程挤占民生工程的土地供应，致使楼王、地王频频见诸报端，而中低收入人群的住房保障难以落到实处等问题，参见住房和城乡建设部原副部长仇保兴在住房和城乡建设部第七批城乡规划督察员培训暨派遣会上的讲话，住房和城乡建设部官方网：http://www.mohurd.gov.cn/jsbfld/201210/t20121026_211789.html， 2019年2月24日最后访问。总体规划等政策性规划所宣誓的规划目标屡屡落空。

　　这不得不引发我们对于规划制定权力的配置模式这一问题的反思。我国的城市规划制度，特别是控制性详细规划制度借鉴了区划制度。但是在规划制定权力的分配上，与我国不同的是美国各州内部虽然是采取“单一制”的体制，但是仍然通过授权立法的形式将土地利用规划制定与实施权力授权给地方政府，形成了以地方政府为主体的分散的规划制定模式。那么，美国的权力分散模式是否能够应对、怎样应对我们所担心的地方政府“各自为政”、全国性的以及地区性的协调发展难以实现等问题的呢？州和联邦在权力分散的规划制定权力框架内承担怎样的角色？美国的权力分散模式对于我们反思中国的规划制定模式有无可供借鉴的经验呢？本书的研究试图回答这些问题。

　　本书围绕美国土地利用规划权在地方、州和联邦政府间的配置这一主题，厘清了美国地方政府、州政府以及联邦政府规划权力的分配机制、权力内容及其各自的地位，并深入这一权力配置的内部机理，分析以地方规划为主导的规划模式的积极意义及其问题，探究美国为了克服这一规划权力配置模式的问题而在规划体制上所进行的调整，尤其是州政府通过制定统一规划法、收回部分事权以及制定总体规划等方式对地方规划的缺陷的纠正与克服。

　　本书主体部分分为六章，前五章以对于美国的地方政府制度、地方政府的土地利用规划制定权力的正当性基础、范围和制定程序、州政府对于地方规划缺陷和问题的补充和矫正、联邦政府对于地方规划的内容和制定程序的影响、地方规划在规划冲突中的地位等的梳理和评析为主要内容。第六章以我国土地利用规划制度的构成、土地利用规划制定权力分配的现状、主要问题以及美国经验的启示为主要内容。

　　第一章主要阐述了美国联邦政府、州政府以及地方政府间的关系及其各自权力范围。详细分析了地方政府的体系和地方自治权力的性质、来源，指出在美国的联邦制框架内，各州政府内部实施的是单一制的政府体制。美国各州并不认可地方政府具有“固有”的自治权力的观点。美国地方政府主要采取立法地方自治模式，这一模式下的地方政府的权力来自州的授权，也受制于州对于授权立法的修改和优占。随着城市化进程的发展，美国出现了大都市区这一特殊的空间形态，地方政府的“巴尔干化”引发了大都市区的治理困境。美国通过市县合并、成立大都市区政府、建立区域委员会、缔结合同等方式对大都市区的治理模式进行了改革。

　　第二章围绕美国地方政府的土地利用规划制定权力展开，美国的土地规划是地方政府在应对城市规模增长、不同用地性质的土地之间发生的干扰和影响，以及事后救济的妨害法的作用有限而率先采用的用地管理机制。各州通过制定规划授权立法的形式对于地方规划制定权进行追认，并认为这一权力来自州的警察权力，意在维护公共利益。授权立法模式受到了美国联邦商务部的认可，商务部借鉴已有的授权立法的形式制定了《标准区划授权法》（A Standard State Zoning Enabling Act），不但在权力来源上，而且在地方规划的制定程序和机关的安排上提出了示范模式，各州普遍予以采纳。最后本章回溯到联邦最高法院确认欧几里德区划合法的著名判例，通过对于判例的重述的方式再现地方政府承担规划制定权力的正当性基础。

　　第三章论述了美国州政府对于地方规划制定权力的态度由授权者到干预者的转变，而这种改变的是各自为政的地方规划的外部性、为了扩大税基的自利性以及地方民主过程对于少数群体的歧视等问题导致的，这些问题是无法由地方政府民主和自利性克服的。各州通过合作协商、统一立法、推行总体规划等放肆回应地方规划制定权的行使带来的问题。

　　第四章针对联邦政府对于地方规划制定权力的制约和影响展开论述。由于联邦制的体系下联邦政府不能直接介入地方政府的规划制定事务，联邦政府主要通过间接的方式影响地方政府规划。具体表现在例如通过普遍性的联邦立法确立规划环境影响评价制度，对于地方规划的制定过程进行约束；通过提供专项资金资助和合作的方式，引导地方政府编制总体规划，在种地收入人群的住宅提供上有所倾斜等。另外，私人往往通过引用联邦宪法正当程序、言论自由条款、平等保护条款、合同条款等对地方规划提出违宪的质疑，联邦法院司法审查权力的介入事实上对地方规划权力的行使构成了约束。

　　第五章通过梳理美国土地利用规划模式下规划间冲突的解决来考察地方规划在规划冲突中的地位以及其与州规划之间的关系。这种规划冲突主要包括两种形式：一是与州规划的内容相冲突；二是与州规划的目的相冲突。为了解决这种冲突，各州往往授予州政府一定的优占权、强制权和参与地方规划过程的权力。但州必须尊重和保护地方政府的自治权，其活动范围始终限于重点区域的规划、对于区域有影响的规划开发活动的管理、受到地方排斥的特殊项目的选址以及大型公共基础设施建设项目的规划制定。地方政府在决策过程中享有一定的发言权。

　　第六章建立在前述五章的基础之上，通过对美国规划分区分权模式的优点的总结提出其对于我国规划体制改革可能的借鉴意义。垂直的规划权力分配模式的捉襟见肘以及近年来为了应对金融危机而实施的权力下放为我们反思我国当前的规划权力分配模式提供了契机。美国的规划权力配置模式，特别是州与地方政府的规划权力分配上积累的经验对于我国有一定的借鉴意义。

　　结语部分对于全书的主要观点进行了简要总结。