应急管理概论

　　深入阐释应急管理工作理论问题和实务重点

　　结合重要理论与法律依据评析突发事件经典案例

　　阐明应急管理基本概念与理论 分析应急管理“一案三制”体系

　　介绍应急管理各阶段工作重点 指导运用信息传播与社会参与

　　本书在界定突发事件、应急管理等相关概念的基础上，梳理了应急管理的基础理论，阐述了突发事件应急管理体系的内涵与外延，以全过程管理等理论为指导，结合公安应急管理工作的实际情况，对突发事件的预防、准备、处置、恢复进行了分阶段分析，并对突发事件的信息传播管理、应急管理的社会参与等内容进行了阐述。对于应急管理工作的开展具有重大的实践指导意义。

　　陈月，女，1968年7月生，北京人，毕业于华东工学院，南京大学法学硕士，现为江苏警官学院治安管理系社会学教研室主任，高级工程师。
研究方向：应用社会学。近年来作为主持人或参与人先后完成公安部公安理论及软科学课题课题、江苏警官学院院级课题多项。合著《公安派出所长能力研究》、《公安派出所群众工作研究》，参编公安部统编教材《公安群众工作》等书籍，发表论文10余篇。研究成果获“江苏高校第九届哲学社会科学研究优秀成果二等奖、江苏省公安厅届警务理论和警务实战研究优秀成果特等奖等。

　　蔡文强，男，1987年9月生，江苏溧阳人，毕业于河海大学，法学硕士，现为江苏警官学院治安管理系社会学教研室教师，助教。主要研究方向为城乡社会学，曾参与国家社科基金“农民工随迁子女城市融入研究”(王毅杰教授主持)、国家社科基金重大招标项目“社会管理与社会体制创新”(童星教授主持)，发表论文5篇，其中核心期刊论文1篇。

　　第五章 应急管理的准备

　　主要内容：

　　预案与预案管理的内涵;预案的基本内容及编制方法;预案的训练与评估;我国应急队伍的组成与建设;应急保障体系。

　　在应急管理过程中，我们要坚持以预防为主的原则，努力将突发事件消解在萌芽状态。但是，预防不是的，许多突发事件日益表现出防不胜防的特点。在这种情况下，我们要按照“全风险”的理念，在日常工作中做好突发事件应对的各方面准备，争取能够以不变应万变。

　　节 应急预案管理

　　一、 应急预案与预案管理

　　1.应急预案

　　应急预案的使用早体现在军事上。在我国春秋末期，著名军事家孙武在《孙子兵法》中就强调了谋略和计划对决定战争胜负的重要作用。应急预案，又称应急计划，是针对可能的重大事故(件)或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或者方案。它明确了在突发公共事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么、何时做以及相应的策略和资源准备等。

　　编制应急预案是我国“一案三制”应急体系建设工作中的重要内容，也是突发公共事件应急准备工作的基础，《突发事件应对法》《防洪法》《抗震减灾法》《安全生产法》《消防法》《传染病防治法》等法律法规中均有明确规定。

　　2.预案管理

　　预案管理是指通过对信息的分析，预测事物的发展趋势，识别可能带来的威胁，并对这些情况制定相应的预备性处置方案，一旦预测的情况发生，就可以按照预定的方案行动，同时根据具体的事态发展及时调整行动方案，以控制事态的发展，将可能发生的损失降至，维护整体利益和长远利益。具体地讲，预案管理的主要内容有预案的编制、预案的演练、预案的选择、预案的评估、实施过程中预案的动态调整、预案的修订等。

　　3.应急预案的特点

　　(1)具有假设性，它假设可能发生某类某种突发事件的情境或一些具体的标准(如国家自然灾害应急救助预案，假设了可能发生四个等级的突发自然灾害的具体标准);

　　(2)具有应急性，制定应急预案的目的是应对突发公共事件，不是用它来处理日常工作的;

　　(3)具有程序性，它告诉我们按照什么步骤来处置突发公共事件;

　　(4)具有规范性，它规范了应对突发公共事件时相关行政部门、事发地政府及有关单位的行为和职责;

　　(5)具有可操作性，它告诉我们在应对突发公共事件时，每一步、每一个环节如何做、谁去做等。

　　二、预案的基本内容

　　1.预案的分类

　　各类潜在突发公共事件，其风险类型和规模有很大差异。因而，对应急预案进行分类与分级对于形成预案体系、编制应急预案工作具有重要的指导意义。在编制应急预案时应当结合实际，做到重点突出，反映出本地区的主要事故风险，并合理地划分各类预案的使用范围，保证各类预案之间的无缝联结。

　　预案的分类方法：如按照编制应急预案过程与方法分类为审议式的应急预案和行动预案;按行政区域可划分、省级、市级、区(市、县)和企业预案;按突发公共事件的类型，可划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等预案;按预案适用范围和功能进行分类，可划分为综合预案、专项预案和现场预案以及单项预案，这种分类方式是当前国际上比较通行的方法。

　　(1)综合预案。综合预案也是总体预案或战略预案，是预案体系的顶层设计，该预案的核心是提出国家层面上的突发事件应急管理的愿景目标，主要功能是从政策上进行引导、做总体上的布局以及确定目标，时间跨度是数年以上，涵盖的内容比较概略而不宜太细，制定部门是国家应急管理部门。通过综合预案可以很清晰地了解应急体系基本构架及预案的文件体系，可以作为应急管理工作的基础。

　　(2)专项预案。专项预案是针对某种具体、特定类型的紧急事件，例如危险物质泄漏和某类自然灾害等的应急响应而制定。专项预案是在综合预案的基础上充分考虑某种特定危险的特点，对应急的形式、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有较强的针对性。

　　(3)现场预案。现场预案是在专项预案的基础上，根据具体情况需要而编制，针对特定场所，通常是风险较大场所或重要防护区域等所制定的预案。这类预案在应急行动的时间、地点、人员和活动都要清晰、明确和具体。例如，危险化学品事故专项预案下编制的某重大危险源的场内应急预案等。现场预案具有更强的针对性和对现场具体救援活动更具体的操作性。

　　(4)单项预案。单项预案是针对大型公众聚集活动(例如经济、文化、体育、民俗、娱乐、集会等活动)和高风险的建设施工活动(例如城市人口高密度区建筑物的定向爆破，水库大坝合龙、城市生命线施工维护等活动)而制定的临时性应急行动方案。预案内容主要是针对活动中可能出现的紧急情况，预先对相关应急机构的职责、任务和预防性措施作出的安排。

　　2.预案的基本结构

　　由于各类预案各自所处的行政层次和适用的范围不同，其内容在详略程度和侧重点上会有所差别，但都可以采用基于应急任务或功能的“1 4”预案编制结构，即一个基本预案加上应急功能设置、特殊风险预案、标准操作程序和支持附件四项。

　　(1)基本预案。基本预案是对应急管理的总体描述。主要阐述被高度抽象出来的共性问题，包括应急的方针、组织体系、应急资源、各应急组织在应急准备和应急行动中的职责、基本应急响应程序以及应急预案的演练和管理等规定。

　　(2)应急功能设置。应急功能是对在各类重大事故应急救援中通常都要采取的一系列基本的应急行动和任务，如指挥和控制、警报、通讯、人群疏散、人群安置和医疗等。针对每一应急功能应确定其负责机构和支持机构，明确在每一功能中的目标、任务、要求、应急准备和操作程序等。

　　(3)特殊风险管理。特殊风险管理是基于重大突发公共事件风险辨识、评价和分析的基础上，针对每一种类型的特殊风险，明确其相应的主要负责部门、有关支持部门及其相应承担的职责和功能，并为该类风险专项预案的制定提出特殊要求和指导。

　　(4)标准操作程序。按照在基本预案中的应急功能设置，各类应急功能的主要负责部门和支持机构须制定相应的标准操作程序，为组织或个人履行应急预案中规定的职责和任务提供详细指导。标准操作程序可作为应急预案的附件或以适当的方式引用，标准操作程序的描述应简单明了，一般包括目的与适用范围、职责、具体任务说明或操作步骤、负责人员等。标准操作程序本身应尽量采用活动检查表形式，对每一活动留有记录区，供逐项检查核对时使用。已做过核对标记的检查表，成为应急活动记录的一部分。标准操作程序可以保证在事件突然发生后，即使在没有接到上级指挥命令的情况下，也能在时间启动，提高应急响应速度和质量。

　　(5)支持附件。主要包括应急救援支持保障系统的描述及有关附图表，包括：通讯系统;信息网络系统;警报系统分布及覆盖范围;技术参考(后果预测和评估模型及有关支持软件等);专家名录;重大危险源登记表、分布图等。

　　3.应急预案的基本内容

　　应急预案内容一般由下列要素构成，这些要素既是编制预案的依据，也是预案评审的要点：

　　(1)目的、工作原则、法律法规依据、适用范围;

　　(2)突发事件应急处置指挥机构的组成和相关部门的职责及权限;

　　(3)突发事件监测与预警, 包括预测与预警系统、预警级别、预警行动、预警支持系统等;

　　(4)突发事件信息的收集，包括信息收集、分析、报告、通报和新闻发布的制度;

　　(5)突发事件的应急响应, 包括事件的分级、分级负责、指挥协调、先期处置、抢险救援、人员撤离、紧急避难场所、医疗救治、疫病控制等;

　　(6)突发事件应急保障，包括人力资源、财力、基本生活、医疗卫生、交通运输、通讯信息、社会治安、应急技术、应急设施设备的保障;

　　(7)突发事件后的恢复与重建，包括由非常态转为常态，对突发公共事件进行科学评估、恢复重建基础设施和民房等;

　　(8)应急预案的管理，包括预案演练、培训教育、责任与奖励、预案更新等;

　　(9)附件(成员通讯录、资源位置图、人员疏散地图、紧急设备使用说明等).

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