问题银行公共资金救助法律制度研究

本书对公共资金救助的正当性进行了理论探讨，进而从中央银行的公共资金救助法律制度、存款保险机构的公共资金救助法律制度、财政部的公共资金救助法律制度三个角度，阐释了如何构建“统一立法”与“分散立法”相结合的法律框架。

绪论

一、研究缘起

二、研究现状

三、研究方法

四、结构框架

章基本概念的阐释

节问题银行

一、问题银行的概念

二、关联概念的比较分析

三、问题银行的评估

第二节公共资金

一、公共资金的传统解释

二、公共资金的扩展解释

第三节公共资金救助

一、公共资金救助的法律地位

二、公共资金救助的特殊性分析

三、公共资金救助的必要性分析

第二章公共资金救助的正当性

节理论的背离

一、与因果关系理论的背离

二、与公共财政理论的背离

第二节理论的契合

一、政治学理论基础：政治管理理论

二、社会学理论基础：社会冲突理论

三、经济学理论基础：新凯恩斯主义国家适度干预经济

理论

四、金融学理论基础：金融风险的传染性

五、财政学理论基础：“剩余”公共风险和财政后支付

人理论

六、法学理论基础：公民权利保护理论

第三节公共资金救助的宗旨

第三章公共资金救助法律制度的基本框架

节框架构建的理论前提之一：公共资金救助行

为的法律性质

一、“权力”行为抑或“权利”行为

二、“权力约束”理念下的公共资金救助立法

第二节框架构建的理论前提之二：公共资金救助的

立法模式

一、立法模式选择的难点和理论突破

二、具体规定性与抽象规定性立法模式的选择

三、统一立法与分散立法模式的选择

第三节问题银行公共资金救助法律制度的框架结构

一、统一立法与分散立法相结合的法律框架

二、具体规定性与抽象规定性相结合的法律规则表述

第四章后贷款人：中央银行的公共资金救助法律制度

节美国中央银行后贷款人制度的发展历程

一、2008年金融危机以前的发展

二、2008年金融危机期间的发展

第二节中央银行后贷款的标准——“系统性风险

标准”

一、后贷款的传统标准

二、后贷款的合理标准

第三节“系统性风险标准”下后贷款人制度的更新

一、贷款的后手段性

二、贷款数额和期限

三、贷款担保

四、贷款利率

第四节中国人民银行后贷款人制度存在的法律问

题与立法调整

一、中国人民银行后贷款人制度存在的法律问题

二、中国人民银行后贷款人制度的立法调整

第五章营业银行援助：存款保险机构的公共资金救助

法律制度

节美国存款保险机构营业银行援助的发展历程

一、1950年以前的发展

二、1950年以后的发展

三、2008年金融危机期间的发展

第二节即时矫正措施：营业银行援助的事前预防

一、美国现行即时矫正措施的内容解读

二、失灵的症结——单一资本充足率监管

三、中国即时矫正措施的立法调整

第三节营业银行援助的基本原则和标准

一、基本原则和标准的确立

二、基本原则和标准的实践

第四节营业银行援助与问题银行“大而不倒”

一、关于“大而不倒”的争议

二、《多德—弗兰克法》对“大而不倒”争议的解决

第五节中国营业银行援助法律制度的构建

一、救助权力的赋予

二、营业银行援助的地位

三、救助的标准和基本原则

四、救助资金的来源

第六章购买股权和问题资产收购：财政部的公共资金

救助法律制度

节美国财政部公共资金救助的发展历程

一、经济大萧条期间的发展

二、储贷协会危机期间的发展

三、2008年金融危机期间的发展

第二节财政部公共资金救助的法律依据

第三节财政部公共资金救助的基本原则和理念

一、金融风险财政化、纳税人权益受损与财政部救助

二、基本原则和理念的确立——以花旗银行救助案为例

第四节中国财政部公共资金救助存在的法律问题与

立法调整

一、中国财政部公共资金救助存在的法律问题

二、中国财政部公共资金救助的立法调整

第七章救助权力分配与协调机制：公共资金救助体

系的建立

节“分权理论”与公共资金救助权力的行使

第二节公共资金救助的权力分配

一、美国公共资金救助的权力分配

二、中国公共资金救助的权力分配

第三节公共资金救助的协调机制

一、协调机制运作模式的选择

二、银监会在协调机制中的角色

结束语

参考文献

 

图表目录

图1-1问题银行与相关概念的关系31

表0-1本书结构框架12

表1-1CAMELS综合评估等级33

表1-2问题银行处置方式的层级关系40

表1-3问题银行各层级处置中主体、客体、方式的对比41

表4-1美联储增加流动性的创新工具106

表4-2后贷款“流动性标准”和“流动性及系统性风

险标准”比较110

表4-3后贷款的“系统性风险标准”114

表4-4中国人民银行后贷款的具体情况123

表5-12008年金融危机中美国联邦存款保险公司营业

银行援助情况134

表5-2美国《联邦存款保险法》第38条关于监管参数

（Monitoring parameters）和触发点（Trigger）的

规定139

表5-3美国《联邦存款保险法》第38条关于矫正措施

（Corrective actions）的规定139

表5-41966~2007年美国所有商业银行次级债券所占

负债结构的变化143

表5-5中国《资本充足率管理办法》第38条关于监管

参数和触发点的规定147

表5-6中国《资本充足率管理办法》第39~41条关于

矫正措施的规定147

表6-1美国财政部对金融业的救助措施182

表6-2中国财政部公共资金注资国有商业银行的情况194

表7-1美国问题银行公共资金救助的权力分配210

表7-2中国人民银行、存款保险机构、财政部公共资金

救助的权力分配214

序言

巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的核心原则》中指出，建立快速而有序的银行市场退出机制是构建有效金融体系必不可少的一部分。为了顺应国际银行业发展趋势，并结合中国金融业发展进程，国务院在《关于深化经济体制改革的意见》中提出，要建立健全金融机构市场退出（破产）机制。此后不久，中国银监会全面启动《银行业金融机构破产条例》的起草工作。目前，草案起草工作已经基本完成。但遗憾的是，在问题银行救助方面，草案除规定了接管、重整程序以外，对其他救助措施并未涉及，尤其对公共资金救助只字未提。立法现状表明，中国对问题银行公共资金救助的重视远远不及银行破产。

问题银行的破产与救助应当是一对“孪生兄弟”，问题银行救助法律制度应当与问题银行破产法律制度配套实施。普通企业破产可以没有救助法律制度，但是，银行区别于普通企业的特殊性决定了在系统性风险的威胁下，制定了银行破产法律制度，就不能不制定银行救助法律制度，尤其是在救助中起到关键作用的公共资金救助法律制度。

在问题银行的所有救助方式中，公共资金救助之所以重要，原因不仅在于动用公共资金救助问题银行为有效，更重要的是在救助问题银行的过程中，几乎所有争议的问题全部与公共资金救助有关。也就是说，问题银行救助只要涉及动用公共资金，争议的问题就全部显现。这些问题包括：其一，救助可能引发更大的道德风险；其二，金融风险货币化导致通货膨胀；其三，金融风险财政化导致财政赤字；其四，纳税人的合法权益难以保障。

深入研究问题银行公共资金救助法律制度具有重要的理论意义与现实意义。在理论上，它有助于弥补银行破产理论中长期被忽视的银行救助理论；在实践中，它能够集中解决与问题银行救助相关的一系列争议，使问题银行公共资金救助在具备合法性的同时更具有合理性。

公共资金救助法律制度的构建以公共资金救助行为的法律性质和立法模式的研究为理论前提。前者决定公共资金救助的立法理念，后者决定公共资金救助的整体框架结构和具体法律规则的表述方式。公共资金救助法律制度的基本框架可表述为：以中央银行、存款保险机构、财政部各自公共资金救助法律制度为分散立法，以救助主体间的权力分配与协调机制为统一立法，法律规则的表述由具体规定性与抽象规定性相结合，权力约束由程序控制与实体控制相结合的问题银行公共资金救助体系。

对公共资金救助法律制度分散立法的研究以救助主体为主线，分别研究中央银行、存款保险机构和财政部的公共资金救助法律制度，各法律制度旨在调整各自救助主体公共资金救助权力的行使。在公共资金救助过程中，中央银行以系统性风险为救助标准，通过后贷款的方式为问题银行提供公共资金救助，是预防银行破产的“道屏障”；存款保险机构接管缺乏清偿性的问题银行，以成本小化为基本原则、以系统性风险例外为救助标准，通过营业银行援助的方式为问题银行提供公共资金救助，充当预防银行破产的“第二道屏障”；财政部以维护经济运行稳定为职责，以成本可回收为基本原则、以纳税人权益保护为理念，恪守救助的“后手段性”，通过购买股权和问题资产收购的方式为问题银行提供公共资金救助，构成预防银行破产的“后一道屏障”。

公共资金救助法律制度统一立法的研究以救助主体间的权力分配与协调机制为内容，通过制定《问题银行公共资金救助权力分配与协调法》，旨在整合各救助主体的公共资金救助法律制度，使公共资金救助体系化，实现公共资金救助效用的化。

中国应汲取美国公共资金救助立法与实践的成功经验，建立以银行业监督管理委员会为信息发布中心，以中国人民银行、存款保险机构、财政部为救助主体，相互之间分工明确、协调配合的问题银行公共资金救助体系。